I SA/Ol 294/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018r. sprawy ze skargi Powiatu A na akt (czynność) Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Powiat A. (dalej Powiat, wnioskodawca, strona, skarżący), wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Oddział "[...]" (dalej w skrócie: Fundusz, PFRON) z wnioskiem nr "[...]" z dnia 28.02.2018r. w sprawie uczestnictwa samorządu powiatowego w realizacji "Programu wyrównywania różnic między regionami III" – obszar D (dalej: Program). W wykazie projektów zgłoszonych do samorządu powiatowego w ramach obszaru D Programu w pkt 3 Lp. 2 (k. 10 akt Funduszu) wyszczególniono projekt Gminy A. pod nazwą: "Likwidacja barier transportowych - zakup samochodu typu autobus do przewozu niepełnosprawnych mieszkańców gminy A.", na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. (dalej: GOPS). Pismem z dnia "[...]" nr "[...]" PFRON poinformował, że projekt Gminy A. (dalej: Gmina) został zweryfikowany negatywnie. Uzasadniając negatywną weryfikację projektu Fundusz wskazał, że placówka GOPS nie może być adresatem wnioskowanej pomocy, ponieważ nie spełnia kryteriów uczestnictwa. Wyjaśnił, że zgodnie z zapisami rozdziału VI - Adresaci programu i obszary wsparcia Programu wyrównywania różnic między regionami III stanowiącego załącznik do uchwały nr "[...]" Rady Nadzorczej PFRON z dnia 21.10.2015r., adresatami pomocy mogą być dla obszaru D (likwidacja barier transportowych) placówki służące rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Natomiast definicja placówki służącej rehabilitacji osób niepełnosprawnych została określona w rozdziale II - Definicja pojęć ww. Programu, zgodnie z którą należy przez to rozumieć placówkę działającą co najmniej rok, licząc od daty złożenia wniosku, w której udzielane jest wsparcie osobom niepełnosprawnym świadczone w sposób ciągły (tzn. co najmniej 5 dni w tygodniu, przez co najmniej 10 miesięcy w roku) prowadzoną przez: a) Organizację pozarządową, b) Jednostkę samorządu terytorialnego. Fundusz podał, że weryfikując negatywnie projekt Gminy na rzecz GOPS miał także na uwadze inne zapisy ustawowe dotyczące rehabilitacji osób niepełnosprawnych: - art. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 511 – dalej: ustawa o rehabilitacji), zgodnie z którym rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Na tym tle Fundusz odnotował, że w placówce powinna odbywać się rehabilitacja, prowadzona poprzez podjęcie powyższych działań lub świadczenie usług pozwalających na przystosowanie do funkcjonowania w społeczeństwie osób o naruszonej sprawności organizmu, powodującej ograniczenie w pełnieniu ról społecznych oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., poz. 593 z dnia 12 marca 2004r.). Zgodnie z jej zapisami ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej (art. 6 pkt 5 ustawy), natomiast zadania pomocy społecznej zostały wskazane w rozdziale 2 ustawy, i nie należy do nich prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w placówce. Pismo zostało podpisane w zastępstwie Dyrektora Oddziału PFRON przez Samodzielnego Specjalistę ds. współpracy z administracją publiczną. Nie zawierało pouczenia w zakresie możliwości jego zaskarżenia. W tym samym piśmie Fundusz wezwał do uzupełnienia projektu innego podmiotu, wymienionego w pkt 3 Lp. 1 wystąpienia Powiatu z 28.02.2018r. ( k. 99-101 akt Funduszu). Pismem z dnia 1 marca 2018r. (data wpływu: 5 marca 2018r.) Wójt Gminy A. zwrócił się do Funduszu z wnioskiem o odstąpienie od zasad dofinansowania zakupu autobusu w ramach ww. programu (k. 87 - 90 akt Funduszu). Następnie Powiat, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podał, że przedmiotem skargi jest ww. akt (czynność) Funduszu z dnia "[...]" z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. i powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017r. I SA/Łd 361/17 LEX nr 2313915). Wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił, że legitymację skargową ma wyłącznie Powiat, co badał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 30 listopada 2017r. sygn. akt I SA/Ol 549/17. Zarzucił stronie przeciwnej naruszenie zacytowanego wyżej przepisu art. 7 ustawy o rehabilitacji i podniósł, że weryfikując wniosek Fundusz w sposób nieuprawniony posłużył się definicją "placówki służącej rehabilitacji", zawartą w Programie, która jest sprzeczna z normami rangi ustawowej. O prawach wnioskodawców nie może rozstrzygać zapis dużo niższej rangi (definicja z Programu) niż ustawowy. Definicja "rehabilitacja" zawarta jest niewątpliwie w art. 7 ustawy o rehabilitacji. Jest ona definicją legalną i nie wyklucza wcale z Programu ośrodków pomocy społecznej. Wskazując na powyższy przepis autor skargi podał, że termin "zespół działań" nie stanowi katalogu zamkniętego, zaś pod pojęciem działań "technicznych" mieszczą się zdecydowanie czynności związane dowożeniem osób niepełnosprawnych na zajęcia bądź zabiegi. Oznacza to, że PFRON ustalając własną, z pogwałceniem ustawowej, definicję placówek służących rehabilitacji, pozbawił skarżącego bez podstawy prawnej prawa ubiegania się o dofinansowanie z ww. Programu. Podkreślono, że bezspornie skarżący spełnił kryterium uczestnictwa. Zdecydowanie bez technicznych możliwości dowożenia osób niepełnosprawnych nie byłoby możliwości zapewnienia rehabilitacji w ogóle, gdyż względy komunikacyjne (brak środków transportu), zwłaszcza na terenach wiejskich, często wykluczają ww. osoby ze swojego środowiska, obniżając ich poziom życia i integrację społeczną. Strona przedstawiła placówki do których GOPS regularnie przewozi niepełnosprawne dzieci, młodzież i osoby dorosłe samochodami współfinansowanymi z PFRON (2 autobusy), z wyszczególnieniem liczby osób. Wskazała, że wysoki wskaźnik udziału mieszkańców Gminy w ww. formach wsparcia, wskazuje na duże zainteresowanie rehabilitacją społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych. Skarżący podsumował, że skarga jest wyrazem obrony interesu prawnego Powiatu, legitymizowanego do ochrony uczestników ww. programu oraz potrzeb członków wspólnoty samorządowej, którym GOPS zapewnia - poprzez działania techniczne - dowóz do specjalistycznych placówek, umożliwiając tym samym w ogóle rehabilitację osób niepełnosprawnych. Rozstrzygnięcie Funduszu oznacza, że GOPS został bezpośrednio wykluczony z Programu jako niespełniający kryteriów uczestnictwa. W odpowiedzi na skargę Fundusz, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości, oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że oznaczenie strony przeciwnej w skardze jest nieprawidłowe, gdyż Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, powołany ww. ustawą o rehabilitacji, posiada osobowość prawną. Osobowości takiej nie posiada Oddział Funduszu - zgodnie z § 7 ust. 2 Statutu PFRON Oddział jest tylko aparatem pomocniczym Zarządu i nie posiada legitymacji czynnej i biernej do bycia stroną postępowań sądowych. Fundusz wyjaśnił, że wniosek strony został zweryfikowany negatywnie ze względu na fakt, iż GOPS nie spełnił kryteriów uczestnictwa w obszarze D ww. programu (rozdz. II programu, definicje pojęć). Zgodnie z procedurami realizacji Programu wyrównywania różnic między regionami zawartymi w załączniku do uchwały nr "[...]" Zarządu PFRON z dnia 25 lutego 2016r., w przypadku niespełnienia kryteriów uczestnictwa w programie Oddział Funduszu, uprawniony na podstawie rozdz. III pkt 16 procedur do weryfikacji wystąpienia samorządu powiatowego o dofinansowanie projektu pod względem formalnoprawnym, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o niezakwalifikowaniu się do programu (rozdz. III pkt 15 procedur). PFRON ocenił, że w niniejszej sprawie procedura została zachowana. Przedmiotem skargi jest jedynie zarzut dotyczący braku przesłanek formalnoprawnych do dokonania negatywnej oceny. Zdaniem PFRON niespełnianie kryteriów uczestnictwa wynikających z programu zostało dokonane prawidłowo. Powiat stawiając zarzut niezgodności definicji zawartej w programie z art. 7 ww. ustawy z ustawą o pomocy społecznej winien zaskarżyć uchwałę Rady Nadzorczej PFRON zatwierdzającą program, jeśli uważa, że jego postanowienia są niezgodne z ustawami. Skarżący tego nie uczynił. Jednocześnie PFRON wskazał, że skarżący jest w pełni świadomy niespełniania wymogów uczestnictwa w programie, o czym świadczy fakt złożenia przez niego do Prezesa Zarządu Funduszu wniosku z dnia 1 marca 2018r. o odstąpienie od programowych zasad dofinansowania. Poinformowano, że odpis odpowiedzi na skargę z załącznikami został przesłany listem poleconym pełnomocnikowi skarżącego. Dołączono do pisma Funduszu m.in. wydruki elektroniczne programu i procedur Programu wyrównywania różnic między regionami oraz statutu PFRON. Na rozprawie pełnomocnik PFRON wskazał, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, postępowanie kończy się zawarciem pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej w przedmiocie dofinansowania projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 361/17 uchylił postanowienie w SKO przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się. Sąd wskazał, że mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" w istocie mamy do czynienia z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że Organ odwoławczy nie ma racji wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że informacja Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów, a zwłaszcza dlatego, że przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w kwestii dofinansowania uczestnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 549/17 odrzucił skargę Gminy A. na czynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych . Sąd w tym postanowieniu wskazał, że Gmina jest projektodawcą, a Powiat - realizatorem programu i wnioskodawcą. Sąd uznał, że stroną postępowania był Powiat A., jako realizator projektu, a nie Gmina. W świetle powyższych ustaleń i rozważań prawnych należy stwierdzić, że przedmiotem skargi do sądu może być akt o charakterze władczym. Jego zaskarżenie do Sądu jest możliwe po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie te przesłanki nie zostały spełnione. Przedmiotem oceny Sąd może być tylko i wyłącznie wniosek Powiatu A., który wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Oddział "[...]" z wnioskiem nr "[...]" z dnia 28.02.2018r. w sprawie uczestnictwa samorządu powiatowego w realizacji "Programu wyrównywania różnic między regionami III" – obszar D (dalej: Program). W wykazie projektów zgłoszonych do samorządu powiatowego w ramach obszaru D Programu w pkt 3 Lp. 2 (k. 10 akt Funduszu) wyszczególniono projekt Gminy A. pod nazwą: "Likwidacja barier transportowych - zakup samochodu typu autobus do przewozu niepełnosprawnych mieszkańców gminy A.", na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. (dalej: GOPS). Postępowanie dotyczące tego wniosku nie zostało zakończone. W tym samym piśmie ( w którym została zawarta informacja dotycząca wniosku Gminy A.) Fundusz wezwał Powiat A. do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że strona skarżąca może kwestionować tę czynność w drodze skargi do Sądu. Ta czynność ma charakter procesowy. Nie kończy ona postępowania w sprawie wniosku o dofinasowanie. Ponadto w przypadku uznania, że ten akt kończy postepowanie i ma charakter władczy, to Powiat nie może wnieść na ten "akt" skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Natomiast winien jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 361/17 wnieść odwołanie do SKO. Na rozprawie pełnomocnik Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych PFRON wskazał, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymogów, postępowanie kończy się zawarciem pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej w przedmiocie dofinansowania projektu. A zatem, zdaniem pełnomocnika, to postepowanie nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego. Kwestia zawarcia, czy też nie zawarcia umowy cywilnoprawnej nie ma charakteru administracyjnego. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowe". Natomiast według art. 177 Konstytucji RP "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". W rozpoznawanej sprawie Organ nie wydał aktu władczego w stosunku Powiatu. Kwestia zawarcia, czy też nie zawarcia umowy cywilnoprawnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W przypadku wydania natomiast aktu administracyjnego przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, strona skarżąca winna wyczerpać środki zaskarżenia. Sąd podziela pogląd prawny Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi, który został wyrażony w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 361/17. Z powyższych względów Sąd nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sporu. Skarga w niniejszej jest niedopuszczalna i po myśli art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlega odrzuceniu.