I SA/Łd 361/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant: St. sekretarz sądowy Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. M. od pisma Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia 15 kwietnia 2009 r. w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się. Organ ustalił, że dnia 22 lutego 2010 r. podatnik wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. o dofinansowanie zakupu komputera, monitora komputerowego i drukarki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się w łącznej wysokości 5.000 zł. Pismem z dnia 31 marca 2010 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. poinformował wnioskodawcę o braku możliwości dofinansowania z uwagi na brak środków finansowych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Od powyższego pisma D. M., będący opiekunem prawnym K. M., wniósł odwołanie, wskazując, że powinno mieć ono formę decyzji administracyjnej. Nadto podniósł, iż wątpliwości budzi fakt odmowy osobie ze znacznym stopniem niepełnosprawności dofinansowania w sytuacji, gdy spełnia w tym zakresie wszystkie warunki. Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jed. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) organ stwierdził niedopuszczalność odwołania D. M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie ustawodawca nie zawarł wyraźnego zapisu, co do konieczności wydania decyzji administracyjnej, jak również brak jest nawet zapisu, który w formie czasownikowej wskazywałby na decyzyjną formę odmowy udzielenia takiego dofinansowania, nie można uznać, że organ wydając pismo informujące o sposobie rozpatrzenia wniosku zamiast decyzji administracyjnej w nieprawidłowej formie odmówił udzielenia dofinansowania. Sam fakt posiadania przez organ kompetencji do władczego wypowiadania się w sprawie udzielenia dofinansowania i dysponowania środkami publicznymi nie pozwala na wysuwanie tak daleko idących wniosków. Na poparcie swej argumentacji organ przywoła treść wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 778/14 (publ. CBOSA), w którym sąd wskazał, że sposób unormowania w przepisach kwestii dofinansowania likwidacji barier przesądził o rezygnacji przez ustawodawcę z konstrukcji decyzji administracyjnej wydawanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja wskazuje na konieczność zapewnienia elastyczności uregulowań w zakresie dofinansowania likwidacji barier, jakie napotykają osoby niepełnosprawne w codziennym życiu i konieczności przyjęcia mniej formalistycznych rozwiązań. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015 r. (brzmienie przepisu aktualne także na dzień 15 kwietnia 2009 r.), środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Powiat nie ma swobody w dysponowaniu środkami przeznaczonymi na likwidację określonych w przepisach ustawy barier i nie decyduje o wysokości środków, które na te cele można by przeznaczyć. Wysokość środków przyznanych powiatowi uzależniona jest od wielu czynników, a same środki nie są przekazywane jednorazowo na cały rok z góry, lecz w różnych okresach w ciągu roku, a ponadto wysokość przekazanych na dany okres środków uzależniona jest od możliwości finansowych Funduszu. Ostateczny sposób załatwienia sprawy dofinansowania to umowa, której zawarcie nie jest obwarowane sztywnymi, ściśle określonymi terminami i uwzględnia aktualne możliwości dofinansowania, wynikające z przedstawionych wyżej uregulowań, w tym także brak w danym momencie środków na dofinansowanie. Załatwienie sprawy w formie umowy, poprzedzone zbadaniem, czy dany podmiot w ogóle kwalifikuje się do przyznania dofinansowania oraz oceną zasadności jego wniosku w pełni odpowiada charakterowi instytucji dofinansowania i pozwala na dostosowanie działań organu do zmieniającej się sytuacji. Z uwagi na powyżej przytoczoną argumentację, w ocenie organu, należy wskazać, że wniesienie odwołania od przedmiotowego pisma, niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest niedopuszczalne. Nie istnieje bowiem norma prawna, która upoważniałaby organ administracji publicznej, ustanawiałaby dla niego kompetencję, do rozstrzygania o określonych prawach i obowiązkach danego podmiotu w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie ma również podstawy prawnej do uruchomienia postępowania odwoławczego, które jest zarezerwowane wyłącznie dla weryfikacji aktów administracyjnych będących decyzjami. D. M., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] r. i stwierdzenie, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, stanowiących materialnoprawną podstawę do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON – likwidacji barier w komunikowaniu się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organ odwoławczy nie ma racji wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że informacja Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia 15 kwietnia 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów, a zwłaszcza dlatego, że przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w kwestii dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Sąd w tym zakresie wyraża pełne poparcie i akceptację dla argumentacji przedstawionej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12 przyjmując ją jako własną. Zgodnie z cytowanym orzeczeniem przedstawiony wyżej pogląd organów nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jed. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy (art. 8 ust 1 ustawy). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy określa warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust.8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie winna zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Zatem mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" w istocie mamy do czynienia z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi większych wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (Por. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w:R.Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego , t. 9 , Warszawa 2010 , s.92). W szczególności zwraca się uwagę na to, że działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego (Z. Leoński , Materialne prawo..., s. 9). Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a., odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast, co należy podkreślić, brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe. Z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, iż możliwość przyznania osobie niepełnosprawnej dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się, na dzień 15 kwietnia 2009 r., przewidywał art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 14, poz. 92 ze zm. - dalej jako "ustawa"). Rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu określały obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 96, poz. 861 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). W szczególności zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowana w części lub całości likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Na podstawie § 6 pkt 2 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla: 1) miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej; 2) siedziby albo miejsca prowadzenia działalności - w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, osoby prawnej i jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Z § 12 ust. 2 rozporządzenia wynika, że osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Na podstawie ust. 3 ww. paragrafu właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie z ust. 5 w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: 1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie; 2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi natomiast umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów zakupu sprzętu komputerowego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa do procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, mimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać trzeba je za decyzję administracyjną. Powyższe stanowisko orzecznicze wyrażone w cytowanym prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r. zostało przywołane i zaakceptowane w całości w wyroku NSA z 8 listopada 2013r., sygn. akt II GSK 941/12. Inspiracją dla obu cytowanych wyżej orzeczeń jest uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012., sygn. akt II GPS 1/12 dotycząca interpretacji art. 12a ustawy o rehabilitacji. Dodatkowo należy wskazać, iż w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich wskazało, że odmowa przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego jest decyzją administracyjną, od której powinien służyć środek odwoławczy do sądu administracyjnego. Ponadto poinformowano, że Rzecznik Praw Obywatelskich skierował w tej sprawie wystąpienie do Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Mając na względzie wskazaną powyżej argumentację, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska przedstawionego w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołał się organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę, uznając je za błędne. Należało zatem uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji traktując rozstrzygnięcie organu I instancji jako zwykłe pismo, uczyniło to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 k.p.a.), co, jak słusznie wskazał skarżący, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1lit. c p.p.s.a.). Podobne rozstrzygnięcie, w stosunku do tego samego podatnika, wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 20 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 955/16. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. db