I SA/Ol 322/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016r. sprawy ze skargi spółdzielni A na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności oddala skargę I SA/Ol 322/16 Uzasadnienie W dniu "[...]" Rada Miasta O. działając w oparciu o przepis art.6k ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 i 1593 oraz z 2015 r. poz. 87 i poz. 122) podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności. W § 1 uchwały przyjęto, że: "ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy O. w wysokości 9,80 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny". Z kolei w § 2 wskazano, że: "ustala się wyższą stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości 14,41 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą") reprezentowana przez radcę prawnego powołując się na art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej w skrócie "p.p.s.a.", wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art.6j ust.2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2, 32, 76 Konstytucji RP, przez brak zróżnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od rodzaju zabudowy, tj. budownictwa jednorodzinnego oraz budownictwa wielorodzinnego. Zdaniem skarżącej, rozróżnienie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od rodzaju zabudowy, tj. budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego, jest zasadne, gdyż koszty odbierania odpadów z budownictwa wielorodzinnego są nieporównywalnie niższe niż ma to miejsce w przypadku budownictwa jednorodzinnego. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że to spółdzielnie zobowiązane są do windykacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od osób niepłacących. Jej zdaniem, to właśnie mieszkańcy budownictwa wielorodzinnego zobowiązani będą do ponoszenia zarówno kosztów administrowania i windykacji osób niepłacących w spółdzielni, jak i podmiotów będących w administrowaniu gminy (windykacja z zasobów komunalnych, domów jednorodzinnych, czy innych odbiorców). Mieszkańcy budownictwa jednorodzinnego nie ponoszą kosztów windykacji opłaty śmieciowej osób niepłacących w spółdzielniach mieszkaniowych oraz we wspólnotach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, brak jest podstaw do uznania, że koszty odbierania odpadów z budownictwa jednorodzinnego są wyższe od kosztów odbioru odpadów z budownictwa wielorodzinnego. W ocenie organu, ekonomicznie nieistotny jest fakt, że w przypadku zabudowy wielorodzinnej, odbiór śmieci następuje z kilku punktów odbioru natomiast w przypadku zabudowy jednorodzinnej odbiór następuje z wielu rozproszonych punktów odbioru. Na koszty odbioru składają się nie tylko koszty związane z odbiorem na miejscu w danym punkcie, ale także koszty zagospodarowania, koszty administracyjne itp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art. art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) w skrócie "u.c.p.g.". W uchwale tej, organ ustalił stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy O., uzależniając wysokość tej opłaty od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Ustalił również stawki za pojemniki o określonej pojemności, przyjmując jednocześnie wyższe stawki w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Tego rodzaju akt normatywny podlega kontroli sądu administracyjnego wyłacznie według kryterium zgodności z prawem na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać czy wniesiona skarga spełnia warunki wynikające z art.53 § 2 w związku z art.52 § 4 p.p.s.a, a zatem czy została wniesiona w terminie oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem zaskarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą wniesienia takiej skargi jest bowiem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarga spełnia powyższe wymagania formalne. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca pismem z dnia 10 lutego 2016 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 8 kwietnia 2016 r. za pośrednictwem organu wniosła skargę do Sądu. Skarga została zatem wniesiona w terminie. Następnie należy zauważyć, że skuteczne wniesienie skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga również wykazania przez skarżącego nie tylko tego, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ale że interes ten został naruszony, gdyż tylko pozytywne przesądzenie tej ostatniej kwestii prowadzić może do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003r., nr 8, poz. 84) i z dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008r., nr 7, poz. 121) wskazując, że podstawą zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli. W związku z powyższym ukształtował się również pogląd, że samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (podobnie wyroki NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, z 6 maja 2010r., I OSK 208/10, dostępne w CBOSA). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej. A. wykazała bowiem, że jako płatnik opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyka ją bezpośrednio treść zaskarżonej uchwały. W tym zakresie podnieść należy, że według art.6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art.6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według art.6m ustawy, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art.6l. Z kolei z art.2 ust.3 u.p.c.g wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12, CBOSA). W istocie zaskarżona uchwała prawa w zarzucany sposób nie narusza. W szczególności uchwała ta nie narusza prawa poprzez jej podjęcie w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji wyjaśnia, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Oznacza to między innymi, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art.6k ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 i 4 u.c.p.g. i zdaniem Sądu w pełni odpowiada ona upoważnieniom wskazanym w ustawie. Przechodząc do meritum sprawy, za nietrafny Sąd uznał zarzuty w zakresie naruszenia art.6j ust.2a u.c.p.g. oraz art.2, 32, 76 Konstytucji RP. Skarżąca powyższe zarzuty upatruje w tym, że organ nie zróżnicował stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od rodzaju zabudowy, tj. budownictwa jednorodzinnego oraz wielorodzinnego. Tymczasem za zróżnicowaniem stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od rodzaju zabudowy przemawiają, zdaniem skarżącej, koszty odbierania odpadów, które są nieporównywalnie niższe w przypadku budownictwa wielorodzinnego niż w przypadku budownictwa jednorodzinnego. Rozpoznając powyższy spór przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art.6j ust.1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art.6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie zaś z art.6j ust.2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Analiza art.6j ust.1 i ust.2a prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór, czy dokona zróżnicowania stawki opłaty w oparciu o ww. kryteria. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do zróżnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dostosowanych do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma bowiem charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art.6k ust.2, rada gminy, zobowiązana jest natomiast wziąć pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Przy czym, rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust.2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust.3). Na mocy art.6r ust.2 ustawy, z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu, 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Z powyższego wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu. Nie mogą być one zatem odnoszone tylko do kosztu odbioru worków na śmieci, kosztów windykacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. I SA/Bk 127/13 (orzeczenie dostępne w CBOSA) wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że "rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. W konsekwencji uznać należy, że ustalenie w zaskarżonej uchwale stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz za pojemniki o określonej pojemności tylko w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, nie może być traktowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji. Cechą, która powinna być brana pod uwagę przy analizie spełnienia kryterium równości jest bowiem zbieranie i odbieranie odpadów w sposób selektywny, a nie rodzaj zabudowy tj. budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne. Opłatą obciążono bowiem właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy, ustalając stawkę opłaty w określonej wysokości w zależności od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz od zbierania odpadów w sposób selektywny. W takim przypadku nie można więc mówić o nierównym traktowaniu podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji. Reasumując uznać należy, że uchwalając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz za pojemniki o określonej pojemności Rada Miasta nie naruszyła prawa. W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną na mocy art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.