I SA/Ol 334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski,, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 14 maja 2014r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania Spółce A z siedzibą w S., pomocy finansowej na 2013 rok, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek o przyznanie płatności z tego tytułu (zwanej dalej jako: "ONW") Spółka A złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 15 maja 2013 r.. deklarując działki rolne oznaczone symbolami A-10/1, B-11, C-11, E-4/1, F-4/1, G-4/1, H-4/1, oraz I-4/3, o łącznej powierzchni 159,28 ha. Działki te Spółka dzierżawi na mocy zawartej w dniu 1 maja 2013 r. umowy z ich właścicielką – E.S. Uwzględniając w całości powyższy wniosek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wymienioną na wstępie decyzją z dnia "[...]" przyznał Spółce na 2013 r. płatność ONW w wysokości 16.077,78 zł do gruntów rolnych o powierzchni 159,28 ha. W podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. na § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", zgodnie z którym płatność ONW do powierzchni działek rolnych przekraczającej 50 ha jest udzielana w wysokości: 1) 50% stawki podstawowej – za powierzchnię od 50,01 ha do 100 ha; 2) 25% stawki podstawowej – za powierzchnię od 100,01 ha do 300 ha. Jednocześnie odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do przesłanego przez stronę "oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW", jako nieskuteczne organ I instancji ocenił przejęcie przez Spółkę zobowiązań ONW dotyczących gruntów o powierzchni 52,73 ha. Podniósł, że w oświadczeniu tym, jako osobę, która podjęła zobowiązania do ww. powierzchni wskazano poprzedniego dzierżawcę tych gruntów, T.S.. W dniu 4 września 2013 r. strona przedłożyła zaś umowę dzierżawy z dnia 1 maja 2013 r., zawartą z właścicielką gruntów, E.S. Ze złożonych dokumentów wynika, że T.S. dokonała w dniu 1 maja 2013 r. zwrotu dzierżawionych dotychczas gruntów ich właścicielce E.S. W tym samym dniu właścicielka przekazała grunty nowemu dzierżawcy, tj. Spółce. Mając powyższe na uwadze, nie zachodzą zdaniem organu podstawy do uznania, iż dokonany przez T.S. zwrot dzierżawionych działek rolnych stanowił "przekazanie gospodarstwa" na rzecz strony, o jakim mowa w ww. rozporządzeniu. W odwołaniu Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieskutecznego przejęcia zobowiązań ONW, podniosła, że właścicielem nieruchomości jest E.S., która z dniem 1 stycznia 2008 r. wydzierżawiła nieruchomość T.S. W dniu 1 maja 2013 r. E.S. wydzierżawiła z kolei nieruchomość Spółce, która złożyła do ARiMR "Oświadczenie" z dnia 29 lipca 2013 r. o przejęciu od T.S. zobowiązania do prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej przez wymagany okres. Poprzedni dzierżawca nieruchomości, jako beneficjent płatności ONW, był zobowiązany do realizacji działalności rolniczej na tej nieruchomości, a zatem tylko on mógł dysponować zobowiązaniem do prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, m.in. dokonać cesji tego zobowiązania. Jej zdaniem, właściciel nieruchomości nie musi przejmować zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej, skoro w chwili rozwiązania umowy dzierżawy z poprzednim beneficjentem, zawiera kolejną umowę z nowym beneficjentem płatności. Strona dodała, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po stwierdzeniu analogicznych uchybień, wezwał Ją do złożenia wyjaśnień oraz do złożenia oświadczenia o przejęciu zobowiązań. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" powołał treść § 2 pkt 1 – 5 i § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, po czym wskazał, że płatność ONW została stronie przyznania zgodnie z jej żądaniem do gruntów o powierzchni 159,28 ha. Zwrócił uwagę, że przedmiotem sporu w sprawie nie była wysokość przyznanej decyzją organu I instancji płatności ONW, lecz ocena organu co do nieskutecznego przejęcia przez stronę zobowiązań ONW w odniesieniu do powierzchni 52,73 ha od poprzedniego dzierżawcy tych gruntów T.S. Przy czym podnoszone w tym zakresie przez stronę argumenty nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności ONW, mogły natomiast mieć znaczenie w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zwrotu przyznanych dotychczas płatności. Odnosząc się jednakże do podnoszonej w odwołaniu kwestii przejęcia części gruntów i płatności ONW, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia, "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. "Przekazujący" z kolei oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazane innemu rolnikowi, zaś "przejmujący" oznacza rolnika, któremu gospodarstwo jest przekazywane. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można było mówić o przekazaniu gospodarstwa, gdyż w aktach sprawy nie było umowy zawartej pomiędzy "przekazującym", którym mogła być T.S., a "przejmującym", którym mogła być Spółka. Powoduje to, że mając na uwadze, iż w kolejnym roku zobowiązania ONW wystąpi nowy dzierżawca, nie nastąpi przeniesienie zobowiązań ONW. Ponadto stosownie do art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r. L 368/15), w sytuacji nieprzejęcia podjętego przez beneficjenta zobowiązania ONW przez inną osobę, jest on obowiązany do zwrotu otrzymanej pomocy. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie opisaną powyżej decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieskutecznego przejęcia zobowiązań ONW. W związku z tym zarzuciła rozstrzygnięciu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 wskutek jego nieprawidłowego zastosowania i uznania, że nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań w ramach płatności ONW; 2) dokonanie błędnej kontroli działania organu administracji i niedostrzeżenie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U z 2013 r. poz. 173) oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", wskutek braku pouczenia skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie Jej praw i obowiązków przez 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o płatność; 3) naruszenie art. 7 oraz 75 § 1 K.p.a. wskutek oparcia decyzji organów obu instancji o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że nie doszło do spełnienia warunków przekazania gospodarstwa poprzez pominięcie złożonych dokumentów świadczących o przejściu praw do płatności ONW od T.S. do E.S. oraz od E.S. do Spółki; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 336 i 337 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako k.c., poprzez ich niezastosowanie wskutek uznania, że skarżąca nie jest uprawnionym posiadaczem nieruchomości, w sytuacji gdy ocena ta została dokonana bez uwzględnienia dowodów wskazujących na prawidłowe przekazanie gospodarstwa; 5) naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1-6 rozporządzenia wskutek jego niezastosowania. W uzasadnieniu strona podniosła, że zastosowana przez Nią procedura udokumentowania przekazania działek rolnych wynikała z interpretacji prawa wskazanej przez organ I instancji w treści wezwania z dnia 7 listopada 2013 r.. Przy czym z uwagi na to, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w związku ze złożeniem wniosku o płatność ONW w dniu 17 maja 2013 r., niemal sześciomiesięczna zwłoka organu w wezwaniu strony do złożenia dokumentów stanowiła naruszenie nie tylko art. 8 K.p.a., ale również art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Strona zarzuciła też, że analizując treść pism organów oraz wydanych w toku postępowania decyzji, nie sposób stwierdzić, jaka jest ścieżka postępowania, której zastosowania organy od niej oczekują. Zdaniem skarżącej, spełniła Ona wymogi określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz w art. 25 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wątpliwości organów budziła natomiast poprawność przeniesienia zobowiązań ONW między T.S., a E.S., skoro uznały one, że zwrot dzierżawionych działek nie stanowił "przekazania gospodarstwa", a co za tym idzie, że nie zachowano następstwa prawnego w zakresie posiadania gruntów. Uznając to stanowisko za bezzasadne, Spółka podniosła, iż następstwo prawne jest wstąpieniem w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych, a sama ARiMR na stronie internetowej www.arimr.gov.pl następcę prawnego definiuje jako "podmiot, który przyjął określone prawa i obowiązki na skutek rozwiązania osoby prawnej lub jednostki nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia rolnika lub innego zdarzenia prawnego". W ocenie strony, nie może ulegać wątpliwości, że porozumienie stron umowy dzierżawy co do terminu końcowego obowiązywania tej umowy między T.S. a E.S. jest zdarzeniem prawnym, które doprowadziło do rozwiązania tej umowy w dniu 1 maja 2013 r. W konsekwencji doszło do "przekazania gospodarstwa" przez T.S. na rzecz E.S. Powrót gospodarstwa do właściciela po zakończeniu umowy dzierżawy stanowi bowiem "przeniesienie posiadania" w rozumieniu art. 348 k.c. oraz wypełnia warunki przeniesienia posiadania gruntów z przepisu § 6 rozporządzenia. Zakończenie umowy dzierżawy implikuje automatyczny powrót praw właściciela (lub posiadacza samoistnego) do władania rzeczą, w tym do przekazania jej na kolejnego posiadacza zależnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym, płatność, w sytuacji gdy gospodarstwo rolne znajduje się jednocześnie w posiadaniu samoistnym i zależnym, może być przyznana tylko temu podmiotowi, który faktycznie prowadzi działalność rolniczą w tym gospodarstwie (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. II GSK 678/10, LEX nr 1083352). Przy czym dla przyznania pomocy istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, a nie to, czy ma prawo do gruntu, np. wskutek rozwiązania umowy dzierżawy (wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. II GSK 88/11, LEX nr 1148355). W świetle powyższego całkowicie nieuprawnione było uznanie przez organ odwoławczy, że przekazanie gospodarstwa między ww. podmiotami było nieprawidłowe, a w konsekwencji nie doszło do skutecznego przeniesienia zobowiązań ONW. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podkreślenia na wstępie wymaga, iż wniesiona przez Spółkę A skarga podlegała rozpoznaniu przez Sąd w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji była jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, póz. 1269 - zwanej dalej "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu określa podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej, stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, oraz inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art.134 § 1 i art. 133 § 1p.p.s.a.). Orzekając w danej sprawie pełni wyłącznie funkcje kasacyjne, zaś przedmiotem kontroli legalności działania organów podatkowych jest wyłącznie zaskarżony akt. W związku z kontrolą, Sąd nie jest uprawniony do badania wszystkich zagadnień i wątpliwości jakie mogą wyłonić w związku z ubieganiem się rolnika o dany rodzaj płatności. Przedmiot kontroli stanowić może bowiem tylko zaskarżony akt, w tym przypadku decyzja, którą w oparciu o powołane w niej przepisy prawa przyznano Spółce płatność ONW na 2013 r., w wysokości 16.077,78 zł Do zadań sądu należy zbadanie, czy zaskarżony akt organu administracji publicznej wydany został zgodnie z prawem materialnym i czy nastąpiło to z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Przy czym chodzi tu o zgodność zarówno z prawem krajowym, jak i wspólnotowym. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja uwzględnia w całości zawarte we wniosku o przyznanie płatności, żądanie strony odnośnie przyznania pomocy finansowej na 2013 rok z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Płatność ONW została bowiem przyznana Spółce do całej powierzchni 159,28 ha, deklarowanych przez nią gruntów. Spółka kwestionuje natomiast nie merytoryczną treść decyzji dotyczącą nabytego prawa, lecz w istocie wywody organów zawarte w części jej uzasadnienia odnośnie oceny skuteczności przejęcia od poprzedniego dzierżawcy, zobowiązań ONW dla gruntów o powierzchni 52,73 ha. Jak zaś trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, argumentacja ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie przyznające płatność ONW, mogąc mieć znaczenie jedynie w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zwrotu przyznanych dotychczas płatności. Podkreślić należy, że podstawę prawną stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" przyznającej płatność od całej powierzchni deklarowanych gruntów, stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 20 ust.1-3) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (§ 2 pkt 1 – 5 i § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1). Nie stanowił natomiast podstawy prawnej zaskarżonego aktu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w ramach płatności ONW, powoływany w skardze jako niezastosowany, przepis § 6 ust. 1-6 rozporządzenia, ani pozostałe wskazane przez pełnomocnik skarżącej przepisy prawa materialnego i procesowego, w tym art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006, czy art. 336 i art. 337 Kodeksu cywilnego. Wprawdzie w uzasadnieniach decyzji organy dokonały zbędnej na tym etapie, analizy i oceny prawnej przesłanej przez beneficjenta dokumentacji odnośnie przejęcia od poprzedniego dzierżawcy części gruntów o powierzchni 52,73 ha, jednak ocena ta - wobec treści decyzji przyznającej płatność ONW dla całej powierzchni zadeklarowanych gruntów - pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wywody uzasadnienia decyzji obu instancji w tej kwestii nie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia lecz mają charakter informacyjny. Intencją organu, jak można domniemywać, było zaś wskazanie stronie na zasadność dokonania korekty złożonego wniosku. Z przyczyn wyżej opisanych badanie kwestii związanych z przekazaniem gruntów, przez Sąd kontrolujący legalność zaskarżonego aktu, którym w tym przypadku uwzględniono w całości żądanie strony, jest przedwczesna. Ocena taka byłaby możliwa jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie zwrotu przyznanych dotychczas płatności, która w świetle przedstawionych do kontroli Sądu akt sprawy, nie została dotychczas wydana. Wbrew wnioskowi skargi, mając na uwadze powołane wyżej unormowania p.u.s.a. i p.p.s.a., nie jest kompetencją sądu administracyjnego merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, w tym przypadku "co do istoty sprawy poprzez uznanie przejęcia zobowiązań ONW na powierzchnię 52,73 Ha za skuteczne" (str. 3 pkt 1 skargi). Te bowiem zadania odnoszą się do właściwości organów administracji publicznej, powołanych z mocy stosownych przepisów do rozpoznawania i załatwiania konkretnych spraw danej kategorii w postępowaniu administracyjnym i władnych w związku z tym do podejmowania decyzji orzekających o uprawnieniu bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, kontroli Sądu podlegała zgodność z prawem decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie przyznania Spółce A z siedzibą w S., pomocy finansowej na 2013 rok, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podniesione w jej uzasadnieniu kwestie dotyczące dołączonej do akt dokumentacji przejęcia części gruntów, pozostają zaś bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności dla całej powierzchni zadeklarowanych gruntów. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w oparciu o powołane wyżej kryteria doszedł do przekonania, że skoro w związku z przyznaniem Spółce płatności ONW na rok 2013, organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod właściwe normy prawa materialnego, to pomimo zbędnego wskazania w uzasadnieniu na kwestie wykraczające poza przedmiot rozstrzygnięcia - nie można zarzucić, iż decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tylko zaś uzasadniony zarzut takiego naruszenia mógłby prowadzić do jej uchylenia przez Sąd. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, na podstawie art.151 p.p.s.a..