I SA/Ol 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016r. sprawy ze skarg Spółki A na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 1) stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu I instancji z dnia "[...]", 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 400 ( czterysta ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Spółka z o. o. (dalej powoływana jako Spółka, skarżąca, strona, wnioskodawca, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na dwie decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[.1.]" nr "[.a.]" i nr "[.b.]". Dyrektor ARiMR decyzją nr "[.a.]" (sprawa o sygn. akt I SA/Ol 34/16) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego, organ I instancji) z dnia "[.2.]" nr "[.c.]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Z kolei decyzją nr "[.b.]" (sprawa o sygn. akt I SA/Ol 35/16) utrzymał w mocy decyzję organ I instancji z dnia "[.2.]" nr "[.d.]" w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzje podjęto przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek złożenia skarg A. Sp. z o.o. w "[...]" na dwie decyzje Dyrektora ARiMR z dnia "[.3.]", nr "[.e.]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz nr "[.f.]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015r. sygn. akt I SA/Ol 558/15 WSA w Olsztynie uchylił ww. decyzje z dnia "[.3.]" w sprawie. Decyzjami z dnia "[.3.]" organ odwoławczy uchylił w całości decyzje organu I instancji z dnia "[.4.]" o odmowie przyznania płatności PRŚ i JPO, i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe decyzje Dyrektora ARiMR skarżący zarzucił: I. Naruszenie norm prawa materialnego: 1. art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, 2. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a w zakresie płatności rolnośrodowiskowej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, 3. rażące naruszenie art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, 4. rażące naruszenie art. 2 lit. a) w związku z pkt 18 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88. II. Naruszenie norm postępowania: rażące naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., rażące naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 i art. 11 k.p.a. jak również art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW. W odpowiedziach na skargi Dyrektor ARiMR wniósł o rozstrzygnięcie według uznania Sądu. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2016r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 34/16 i I SA/Ol 35/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 34/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania Sąd stwierdza, że skargi w niniejszych połączonych sprawach co do zasady zasługują na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) lub w innych przepisach. Należy podnieść, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z powyższym celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższe enumeratywnie wymienione przesłanki stanowią katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, i mając na uwadze nadzwyczajny charakter tej instytucji, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 895/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 47: "1. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)". Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego", por. też wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013r., sygn. akt VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288: "Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów"). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszych połączonych spraw należy stwierdzić, że w przedmiotowym stanie faktycznym postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 maja 2013r. na podstawie wniosku Spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (dalej "PRŚ") oraz jednolitej płatności obszarowej (dalej "JPO"). Decyzjami z dnia "[.4.]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako "organ I instancji") odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Dyrektor ARiMR decyzjami z dnia "[.3.]", uchylił powyższe decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzje Organu odwoławczego zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Nie czekając na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[.2.]", nr "[.c.]" odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013r. i decyzją nr "[.d.]" odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzjami z dnia "[.1.]" Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzje organu I Instancji z dnia "[.2.]". W konsekwencji w obrocie prawnym pozostawały po dwie decyzje organu odwoławczego i po dwie decyzje Organu I instancji. Decyzje z dnia "[.4.]" i "[.3.]" i z dnia "[.2.]" i z "[.1.]" dotyczą tożsamych spraw: odmowy przyznania Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Oznacza to, że zaskarżone decyzje z dnia "[.1.]" Dyrektora ARiMR i poprzedzające je decyzje Organu I instancji z dnia "[.2.]", są dotknięte nieważnością. Dotyczą bowiem spraw już poprzednio rozstrzygniętych innymi decyzjami ostatecznymi z dnia "[.3.]" Organu II instancji. Zaistniała więc sytuacja dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamych spraw, bowiem wcześniejsze decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu spraw, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. W związku z tym zachodziła konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostały decyzje z dnia "[.4.]" i "[.3.]". Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015r. sygn. akt I SA/Ol 558/15 WSA w Olsztynie uchylił decyzje Organu II instancji z dnia "[.3.]". W rezultacie Dyrektor ARiMR ponownie rozpatrzy odwołania Spółki od decyzji Organu I instancji z dnia "[.4.]". Tym samym rozpatrzy sprawy w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji Organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a..