I SA/Ol 354/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 6 marca 2015r. G. F. (dalej jako "strona", "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników. Wniosek uzasadniła brakiem środków finansowych na spłatę zadłużenia. Podkreśliła, że sytuacja materialna jej rodziny jest bardzo zła, ponieważ spłacają kredyty bankowe. Wskazała, że miesięczne wydatki wynoszą 2050,15 zł, a przychody z tytułu emerytur jej i męża – 2.702,48 zł. Zaznaczyła, że na utrzymaniu pozostaje bezrobotna córka, bez prawa do zasiłków i innych świadczeń pieniężnych. Decyzją z dnia "[...]" Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił wnioskodawczyni umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od czwartego kwartału 2002r. do pierwszego kwartału 2009r. w kwocie 3.544 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów ustalono, że sytuacja materialno-bytowa rodziny strony jest dobra i nie odbiega znacznie od sytuacji innych rolników w regionie, a opłacenie należności nie pozbawi jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (emerytura wnioskodawczyni i jej męża wypłacana przez ZUS wynosi łącznie 3.193,51 zł). Wskazał, że trudna sytuacja materialno-bytowa związana ze spłatą kredytów (miesięcznie 1.871,58 zł), powinna zostać uwzględniona przez stronę przy podejmowaniu decyzji o ubieganiu się o kredyty. Strona powinna przewidzieć ryzyko i ewentualne trudności w ich spłacie w przypadku niekorzystnych zdarzeń. Dlatego też raty kredytów nie mogą być okolicznością decydującą w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że wnioskodawczyni przedłożyła karty informacyjne, z których wynika, że leczy sią od wielu lat, ale z dokumentów tych nie wynika, by leczenie wymagało nadmiernych nakładów finansowych, które mogłoby pozbawić ją zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zaznaczył, że strona nie przedstawiła innych dokumentów potwierdzających zaistnienie zdarzeń losowych lub okoliczności mających wpływ na rozliczenie z Kasą w okresie powstania zadłużenia. Stwierdził jednocześnie, że zadłużenie powstało w związku z objęciem strony ubezpieczeniem społecznym rolników z okresem wstecznym, co skutkowało naliczeniem odsetek. Reasumując organ wskazał na treść art.41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013r., poz.1402 ze zm.) i zaznaczył, że powyższe okoliczności nie pozwoliły na podjęcie innej decyzji w kwestii umorzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy opisaną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji w kwestii umorzenia. Na powyższą decyzję G.F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zarzuciła, że zaskarżona decyzja doprowadziła ją i jej rodzinę do stanu ubóstwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art.3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, cyt. dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprowadzający się zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) do kryterium jej zgodności z prawem, ma istotne znaczenie dla katalogu możliwych rozstrzygnięć sądu, który został wskazany w art.145 § 1 i 3 p.p.s.a. Przepis ten bowiem stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi na decyzję sąd może ją uchylić w całości albo w części (pkt 1), stwierdzić jej nieważność w całości lub w części (pkt 2) lub też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). W dwóch pierwszych wskazanych przypadkach – stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego – sąd może także umorzyć to postępowanie. Ponadto na podstawie art.145a §1 p.p.s.a., we wskazanych w nim przypadkach, sąd może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art.151 p.p.s.a.). W świetle przywołanych powyżej przepisów prawa sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej ma ściśle zakreślone ramy. Jak już wskazano, kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem, co ma istotne przełożenie na charakter orzeczeń sądów administracyjnych, które tylko w wyjątkowych sytuacjach, nieznajdujących jednakże zastosowania w niniejszej sprawie, mogą orzekać merytorycznie. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawia organom w omawianej kwestii uznanie - tzw. "luz decyzyjny" - polegający na możliwości (a nie konieczności, obowiązku) umorzenia tych należności. Z uznaniem administracyjnym, a więc możliwością wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia, mamy jednak w tego typu sprawach do czynienia dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Powszechnie akceptowany jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Ważny interes zainteresowanego, jako określona w tym przepisie przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna określona w tym przepisie operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II GSK 1636/11, LEX nr 1291753). Należy również podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowych dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia szczególne znaczenie ma uzasadnienie decyzji. Powinno być ono przekonujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, w tym możliwości płatniczych i sytuacji zdrowotnej skarżącej, przesądzają o dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa KRUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz.267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie. Odmawiając wnioskowanego przez stronę umorzenia odsetek Prezes KRUS bardzo ogólnie odniósł się do sytuacji materialnej skarżącej. Organ, na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów, uznał, że sytuacja materialno-bytowa skarżącej jest dobra i pozwala na spłatę należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W istocie więc organ nie ocenił możliwości płatniczych skarżącej, poprzestając jedynie na wskazaniu przychodu jej i jej męża oraz miesięcznych rat spłacanych kredytów. Lektura uzasadnienia decyzji nie daje odpowiedzi, jakie argumenty przemawiały za stwierdzeniem, że skarżąca może dokonać spłaty obciążających ją należności wraz z odsetkami za zwłokę. Odnosząc się do stanu zdrowia skarżącej organ wskazał jedynie, że jej leczenie nie wymaga nadmiernych nakładów finansowych. Tymczasem z akt sprawy wynika, że od 2007r. skarżąca leczy się w poradni zdrowia psychicznego z rozpoznaniem schizofrenii. Organ w ogóle nie rozważał jaki wpływ choroba ta może mieć na funkcjonowanie skarżącej, w tym np. zaciąganie kredytów bankowych, czy też niewywiązywanie się z warunków spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie może doszukiwać się jej uzasadnienia w innych dokumentach zawartych w aktach sprawy, a tym bardziej dokonywać oceny tych dowodów w kontekście przesłanek umorzenia należności. Leży to wyłącznie w kompetencji organu administracji. Sąd może jedynie dokonać kontroli prawidłowości postępowania organu, nie może zaś zastępować tegoż organu w ocenie wniosku strony. Przedstawiona decyzja ze względu na brak uzasadnienia w istocie wymyka się spod kontroli sądowej. Trzeba podnieść, że organ nie wyjaśnił też w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób interpretuje przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników określający przesłanki umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Uzasadnienie nie wyjaśnia, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się skarżąca, nie spełnia tych przesłanek. Organ nie podał też jaki, jego zdaniem, stan możliwości płatniczych zainteresowanego umożliwia uwzględnienie jego wniosku. Tak więc uzasadnienie to nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 107 §3 k.p.a. W ocenie Sąd, że zaskarżona decyzja opiera się na dowolnej ocenie materiału dowodowego. Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W efekcie postępowanie prowadzone było w sposób, który nie budził zaufania skarżącej do władzy publicznej. Naruszono zatem art. 7 k.p.a.. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać, uwzględniającej powyższe uwagi i wskazania Sądu, wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności - dokładnej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art.41a ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać pełną ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.