I SA/Ol 356/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło, asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi podmiotu A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienie protestu oddala skargę Strona A (dalej: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżąca") złożyła w dniu 1 października 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Implementacja elektronicznej dokumentacji medycznej oraz usług elektronicznych w działalności A", w konkursie nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 3 –Cyfrowy Region, Działanie 3.2 E-zdrowie, organizowanym przez Zarząd Województwa (dalej: "IZ", "Instytucja zarządzająca" lub "organ"). Wniosek dotyczył wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego opartego na zaawansowanych technologiach informacyjno-komunikacyjnych w celu świadczenia różnego rodzaju elektronicznych usług medycznych (np. e-recepty, e-laboratorium, e-diagnostyka, e-rejestracja, e-kolejka). Dotyczył dofinansowania w kwocie 2.513.316,66 zł. Wniosek został pozytywnie zweryfikowany w zakresie wymogów formalnych oraz uzyskał pozytywną ocenę kryteriów formalnych. Nie otrzymał jednak pozytywnej oceny kryteriów merytorycznych ze względu na niespełnienie kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr8 "Wskaźniki". W piśmie informującym o negatywnej ocenie organ wskazał, że w zakresie kryterium nr1 błędnie zakwalifikowano e-usługę "e-kolejka", która jest tylko na poziomie dojrzałości 1. Ponadto zaplanowane koszty związane z wdrożeniem niniejszej usługi nie mogą być kosztami kwalifikowalnymi i nie są one niezbędne do osiągnięcia celów projektu. W zakresie kryterium nr8 organ także zakwestionował usługę "e-kolejka", wskazując na niespełnienie wymogu usługi publicznej na poziomie dojrzałości co najmniej 3, co wskazuje na to, że wartość wskaźnika "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości 3 - dwustronna interakcja" nie została właściwie wskazana. Według organu informacje dostarczane w ramach usługi, opisane w wyjaśnieniu wnioskodawcy: "informowanie o zbliżającym się terminie wizyty, informowanie o konieczności przygotowania dokumentacji przed badaniem" - wynikają z usługi e-rejestracja i powiadomień zainicjowanych przez tę usługę. Zostały opisane przez wnioskodawcę na stronie 18 Studium Wykonalności: "zgodnie z konfiguracją e-usługi (personalizacja) rozsyłane odpowiednimi kanałami komunikacji (e-mail, sms) do pacjenta; ten, po otrzymaniu potwierdzenia, może modyfikować zgłoszenie (wysłać monit o zmianę terminu lub anulowanie) lub nawet - w razie potrzeby - przesłać dodatkowe informacje lub dokumenty (skierowanie, uwagi). Placówka medyczna może także uczestniczyć aktywnie w tej komunikacji i wysyłać pacjentowi odpowiedzi lub swoje komentarze". Powyższe wskazuje, według IZ, na niespełnienie wymogu 3 stopnia dojrzałości e-kolejki. Negatywnie zostało ocenione także kryterium merytoryczne specyficzne (obligatoryjne) nr 5 "Zakup sprzętu wyposażenia", jednak w tym zakresie IZ uznała zasadność protestu i uznała spełnienie tego kryterium, dlatego kwestia ta nie jest w wyroku poruszana. W proteście strona podniosła, że: 1. kryterium nr1. Zawarta w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej (dalej: "SZOOP") definicja poziomu dojrzałości usług pozwala na zaliczenie zaplanowanej do wdrożenia e-usługi: "e-kolejka" do 4 poziomu dojrzałości - transakcja. Strona opisała zasady działania e-kolejki, podkreślając m. in., że e-kolejka, poprzez Portal Pacjenta, umożliwia podgląd aktualnego stanu kolejki i miejsca niej, a także umożliwia wysłanie żądania anulowania rezerwacji, czy otrzymywania powiadomień, zaś placówce umożliwia prowadzenie listy pacjentów oczekujących, podlegającej także obowiązkowemu rejestrowi celu zapewnienie wszystkim pacjentom równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego według strony e-kolejka nie jest tożsama z procesem rejestracji pacjenta do placówki. E-kolejka komunikuje się z ww. autonomicznym rejestrem pacjentów oczekujących zgodnie z wpisami na liście oczekujących, a nie z terminarzem wizyt. Podkreślono, że e-kolejka nie pełni jedynie funkcji informacyjnej, jest narzędziem dedykowanym pacjentom, umożliwiającym zarządzanie procesem zw. z oczekiwaniem do wybranego specjalisty (np. poprzez zastosowanie mechanizmów predykcji czasu oczekiwania w danym dniu). Dzięki temu pacjent może lepiej zaplanować czas oczekiwania, ograniczone jest ryzyko przegapienia/opóźnienia terminu odbycia wizyty. E-kolejka umożliwia pacjentowi wysłanie dyspozycji usunięcia z listy oczekujących, zmiany terminu oraz przesunięcia na liście, wysłanie komunikacji zwrotnej, dostarczenia brakujących skierowań. Dzięki dostępowi do e-kolejki poprzez Portal Pacjenta pacjent otrzyma łatwe w obsłudze narzędzie, które umożliwi wysyłanie dyspozycji w zakresie zarzadzania miejscem na liście w sposób zdalny, bez konieczności bezpośredniego kontaktu z personelem placówki. Strona podkreśliła, że działanie e-usług: "e-kolejka" oraz "e-rejestracja" nie jest od siebie zależne. E-kolejka zawiera w nazwie słowo "kolejka", ale w ścisłym znaczeniu, pochodzącym z definicji legalnej znajdującej się w rozporządzeniach Ministerstwa Zdrowia i zarządzeniach Prezesa NFZ i oznacza specyficzną "kolejkę oczekujących" czy "listę oczekujących", jaką muszą prowadzić placówki medyczne. Nie każda wizyta zapisywana w terminarzu placówki znajdzie się w kolejce oczekujących (tylko pewne, określone, pierwszorazowe wizyty specjalistyczne tam się znajdą) i odwrotnie - wpis do kolejki oczekujących nie wynika ze skorzystania z e-usługi e-rejestracja, bo przecież zapis może odbyć się bezpośrednio przy stanowisku rejestracji w placówce medycznej. E-kolejka oferuje także możliwość modyfikacji wpisu przez Internet i otrzymywania powiadomień o zmianie miejsca i statusu w kolejce, ponieważ są to dane niezwykle interesujące dla pacjenta - dzięki e-usłudze i szybkim powiadomieniom, możliwości odebrania zgody na zmianę terminu, daje mu możliwość, w przypadku zwolnienia się miejsca w placówce, wcześniejszego przyjęcia, co wcześniej było to bardzo trudne formalnie do przeprowadzenia. Sama e-rejestracja nie ma z tą funkcjonalnością nic wspólnego: obejmuje inne wizyty, innych pacjentów, z innymi danymi i w innym celu; jedyną zbieżnością funkcjonalną jest wysyłanie powiadomień SMS i e-mail, jednak jest to po prostu sposób komunikacji mający umożliwić dwustronną interakcję czy nawet transakcyjność e-usługi, a nie są to cel i funkcja same w sobie. Dlatego nieprawidłowo ograniczyła IZ poziom dojrzałości e-kolejki do 1, gdyż e-kolejka odpowiada definicji usługi o stopniu dojrzałości 4 - transakcja (umożliwia dokonanie wszelkich czynności niezbędnych do załatwiania danej sprawy urzędowej całkowicie drogą elektroniczną, a co za tym idzie koszty związane z wdrożeniem niniejszej usługi należy uznać za koszty kwalifikowane oraz niezbędne do osiągnięcia celów projektu). 2. Kryterium nr8. Strona wskazała, że opisane w jej piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. możliwości korzystania przez pacjenta z e-usługi, takie jak "śledzenie na bieżąco miejsca w kolejce, możliwość podglądu wyświetlacza aktualnego stanu kolejki, estymacja przewidywanego czasu rozpoczęcia wizyty" nie wyczerpują otrzymywanych przez pacjenta możliwości, w odniesieniu do ww. e-usługi. Strona powtórzyła opis funkcjonowania e-kolejki przedstawiony w odniesieniu do kryterium nr1, wskazujący, jej zdaniem, na 4 poziom dojrzałości usługi. Odnosząc się do stwierdzenia, że informacje dot. zbliżającego się terminu wizyty, o konieczności przygotowania dokumentacji przed badaniem wynikają z usługi e-rejestracja i powiadomień zainicjowanych przez tę usługę, strona podkreśliła, że mechanizmy działania i przeznaczenia e-kolejki oraz e-rejestracji są inne względem siebie. Wskazała, że przywołany przez organ fragment ze str.18 Studium Wykonalności dotyczy e-rejestracji, natomiast opis działania e-kolejki wraz jej autonomiczność względem e-rejestracji został zawarty na stronach 20-22. Opis w Studium Wykonalności wskazuje na zalecany sposób obsługi procesu - wpis do kolejki oczekujących może odbywać się niemal automatycznie (po sprawdzeniu wszystkich wymagań) w trakcie rezerwacji wizyty. Ma to na celu integrację procesów ze względu na ergonomię pracy i minimalizację błędów, nie są to jednak procesy zależne. E-kolejka komunikuje się z autonomicznym rejestrem pacjentów oczekujących zgodnie z wpisami na liście oczekujących a nie z terminarzem wizyt (jak e-rejestracja). Kolejka oczekujących nie jest absolutnie tym samym co lista pacjentów zarejestrowanych w placówce. Jedyną zbieżnością funkcjonalną powyższych e-usług jest wysyłanie powiadomień SMS i e-mail, jednak jest to po prostu sposób komunikacji mający umożliwić dwustronną interakcję czy nawet transakcyjność e-usług a nie cel i funkcja sama w sobie. Dlatego zdaniem strony nie jest zasadnym stwierdzenie, że e-kolejka jest częścią e-rejestracji oraz jest tylko na poziomie dojrzałości 1. Organ nie powinien uznać wskaźnika "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości 3 - dwustronna interakcja" za niewłaściwie oszacowany, w ogóle nie odnosząc się do wskaźnika "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości co najmniej 4 - transakcja". Takie podejście wskazuje na pobieżne dokonanie oceny przez KOP wskazanego kryterium, w kontekście wyjaśnień przedstawionych w piśmie strony z dnia 25 lutego 2019 r. W piśmie informującym o nieuwzględnieniu protestu Instytucja zarządzająca w zakresie kryterium nr1 powołała się na §2 ust.1 rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie minimalnej funkcjonalności dla systemów teleinformatycznych umożliwiających realizację usług związanych z prowadzeniem przez świadczeniodawców list oczekujących na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej (dalej: "Rozporządzenie"), a także treść na SZOOP, przytaczając zawartą w nim definicję usługi on-line o stopniu dojrzałości 4 – transakcja, tj. usługi, która wiąże się z możliwością dokonania wszystkich czynności niezbędnych do załatwiania danej sprawy urzędowej całkowicie drogą elektroniczną (pełna elektroniczna obsługa sprawy, uzyskanie odpowiedzi z urzędu drogą elektroniczną uwzględniające wydanie decyzji oraz możliwość płatności za usługę online). Organ za kluczowe uznał dwa stwierdzenia: "dokonania wszystkich czynności niezbędnych do załatwiania danej sprawy", przy czym przez "sprawę" uznał organ zgłoszenie się świadczeniobiorcy do świadczeniodawcy w celu uzyskania terminu świadczenia zdrowotnego. W połączeniu z wynikającymi z Rozporządzenia wymogami uznał, że wszystkie kwestie dotyczące szeroko rozumianej rejestracji, a w tym obsługa listy oczekujących, muszą znaleźć się w jednej e-usłudze, jakkolwiek by się nie nazywała (najczęściej e-rejestracja, choć może się także nazywać e-kolejka, ale wtedy zbędną e-usługą będzie e-rejestracja). Według IZ strona dokonała sztucznego podziału e-usługi e-rejestracja i e-kolejka (określając obie na 4 poziomie dojrzałości), co jest niezasadne, gdyż e-kolejka stanowi jedynie funkcjonalność e-rejestracji. Nie można świadczyć autonomicznej usługi e-kolejki przy tak opisanej funkcjonalności, w oderwaniu od e-rejestracji. Organ zauważył, że strona w proteście wskazała, że "informacje dotyczące zbliżającego się terminu wizyty oraz informowania o konieczności przygotowania dokumentacji przed badaniem wynikają z usługi e-rejestracja", przy czym strona powołała się na własne pismo z 25 lutego 2019 r., gdzie na str. 5 wyjaśniła, że e-kolejka posiada możliwość podglądu wyświetlacza aktualnego stanu kolejki, estymację przewidywanego czasu rozpoczęcia wizyty/badania, informowania o konieczności przygotowania dokumentacji przed badaniem. To zdaniem IZ wskazuje, że funkcjonalności obu usług się powielają lub przenikają. Dlatego uznała, że usługa e-rejestracja zawiera w sobie elementy usługi e-kolejka. Tym samym e-kolejka stanowi funkcjonalność usługi e-rejestracja. Wobec tego koszty przeznaczone na usługę "e-kolejka" są niekwalifikowalne (funkcjonalność usługi e-kolejka powinna się zawierać w usłudze e-rejestracja), a tym samym odpowiedź na pytanie: czy rodzaje i wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowalnych jest zasadna i odpowiednia tzn. czy koszty są niezbędne do osiągnięcia założonych celów w projekcie - jest negatywna, zaś kryterium nr1 nie jest spełnione. W zakresie kryterium nr 8 organ odwołał się do stwierdzeń dokonanych w ramach kryterium1. Wskazał, że nieprawidłowo dobrano i opisano wskaźniki kluczowe i specyficzne dla celu szczegółowego Programu w odniesieniu do typu projektu zgodnie z SZOOP, co dotyczy usługi e-kolejka, która powinna stanowić funkcjonalność usługi e-rejestracja, a nie, jak pierwotnie wskazano, wskaźnik tj. usługę na poziomie dojrzałości 4. Według organu usługa ma z założenia niepoprawny poziom dojrzałości. Organ uznał, że zaplanowane wartości wskaźników nie są możliwe do osiągnięcia w ramach realizowanego projektu, ponieważ jedna z usług, tj. e-kolejka, nie wpisuje się w definicję e-usługi. Zatem, pomimo, że przedstawiono założony sposób monitorowania wszystkich wskazanych wskaźników, to jednak wskaźniki zostały niewłaściwie dobrane i zaprezentowane. Ich zaplanowane wartości nie są możliwe do osiągnięcia w ramach realizowanego projektu, ponieważ jedna z usług nie wpisuje się w ww. definicję e-usługi, zarówno pod kątem rodzaju oraz poziomu dojrzałości. Dlatego ww. kryterium nie jest spełnione. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ. Strona zawnioskowała również o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W skardze postawiono zarzuty: 1. dokonania wadliwej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż przedstawione przez skarżącą informacje dotyczące oceny wniosku w świetle kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 1 oraz nr 8 nie uzasadniają pozytywnej oceny w świetle ww. kryteriów, tj. ocenę, czy rodzaje i wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowanych jest zasadna i odpowiednia (koszty są niezbędne do osiągnięcia założonych celów w projekcie) oraz czy zaplanowane do osiągnięcia w ramach projektu wskaźniki są możliwe do osiągnięcia. 2. naruszenia art.58 ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez nieuwzględnienie protestu, pomimo istnienia ku temu przesłanek oraz podstaw do podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w kwestii stworzenia dwóch niezależnych e-usług, tj. e-rejestracji i e-kolejki, o różnych cechach. Przedstawiła przebieg postępowania konkursowego, wskazując na argumenty podnoszone przez siebie na różnych etapach. Zarzuciła organowi między innymi to, że jego pismo z dnia 15 lutego 2019 r. w odniesieniu do kryterium nr1 nie zawierało informacji o konieczności złożenia uzupełnień w kontekście błędnego, zdaniem KOP, zakwalifikowania e-usługi "e-kolejka" do 4 poziomu dojrzałości. Skarżąca wskazała, że prawidłowość zdefiniowania poszczególnych e-usług, w tym e-kolejki, została poruszona dopiero w kryterium merytorycznym ogólnym (obligatoryjnym) nr8 "Wskaźniki", co do którego organ stwierdził, że koszty e-kolejki należało przenieść do kosztów niekwalifikowalnych oraz dokonać korekty wskaźników w zakresie liczby e-usług publicznych. Skarżąca wprawdzie nie zmieniła kwalifikacji e-kolejki na odrębną usługę, ale zgodnie ze stanowiskiem organu uznała e-usługi grupa zakupowa za wydatki niekwalifikowane, obniżając wartości wskaźników "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości co najmniej 4-transakcja" z 11 sztuk do 10 sztuk. Zdaniem skarżącej w piśmie informującym o rozpatrzeniu protestu zabrakło informacji o konieczności złożenia wyjaśnienia w zakresie zakwalifikowania e-kolejki jako usługi na poziomie 4. Zarzucono przy tym organowi, że na różnych etapach konkursu zmieniał zdanie na temat kwalifikacji e-kolejki, co wskazuje na pobieżną ocenę całego projektu. Błędem organu było także nieodniesienie się do wskaźnika "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości co najmniej 4, pomimo że uznał organ ten wskaźnik za niewłaściwie oszacowany. W odniesieniu do powołanych przez organ przepisów Rozporządzenia podniesiono, że z zawartej w nich definicji nie wynika, że realizacja usług związanych z prowadzeniem przez świadczeniodawców list oczekujących na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej ma się odbywać za pośrednictwem jednej e-usługi (sprawy). Podkreślono, że e-kolejka umożliwia prowadzenie przez placówkę tzw. listy pacjentów oczekujących, która jest osobno prowadzonym obowiązkowym rejestrem (ma na celu zapewnienie wszystkim pacjentom równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, tym samym nie jest tożsama z procesem rejestracji pacjenta do placówki. E-kolejka komunikuje się z tym właśnie autonomicznym rejestrem pacjentów oczekujących zgodnie z wpisami na liście oczekujących, a nie z terminarzem wizyt (jak e-rejestracja). Finalnie jednak, co potwierdzają pisma organu w toku konkursu, argument ten nie został wzięty pod uwagę. Według skarżącej przedstawione we wniosku o dofinansowanie wskaźniki kluczowe i specyficzne dla celu szczegółowego Programu w odniesieniu do typu projektu są prawidłowe, gdyż jedyna nieprawidłowość w tym zakresie, zdaniem eksperta, wynika z tego, iż e-kolejka stanowi jedynie funkcjonalność usługi e-rejestracja, z czym skarżąca się nie zgadza, wskazując, że takie błędne rozumowanie może wynikać z niewłaściwego pojmowania charakteru e-usługi: "e-kolejka". Skarżąca opisała sposób działania e-kolejki, jej zdaniem niezależny od e-rejestracji. Wskazała, że wpis do kolejki oczekujących może odbywać się automatycznie, po sprawdzeniu wszystkich wymagań, w trakcie rezerwacji wizyty. Jest to integracja procesów ze względu na ergonomię pracy i minimalizację błędów, nie są to jednak procesy zależne. E-rejestracja oraz e-kolejka przeznaczone są do realizacji odmiennych z punktu widzenia użytkownika zadań. E-kolejka stanowi usługę dającą pacjentowi możliwość śledzenia aktualnego obłożenia specjalisty lub gabinetu oraz kolejki powodującej ograniczenie dostępu do niego, przedstawia szacowany czas oczekiwania na realizację wizyty pierwszorazowej refundowanej przez NFZ. Daje obraz czasu, który pacjent musi poświęcić na oczekiwanie w ramach określonej poradni na pierwszą wizytę rozpoczynającą leczenie, jest kanałem informacyjnym umożliwiającym sprawniejsze "skracanie" kolejki w przypadkach odwołania wizyty przez innych pacjentów. Z kolei e-rejestracja wykorzystywana jest przez pacjenta w celu m.in. założenia konta na Portalu pacjenta, zarejestrowania wizyty w dogodnym terminie u wybranego specjalisty, umożliwia integrację systemami powiadomień i kalendarzem. Skarżąca podkreśliła, że mechanizmy działania i przeznaczenie każdej z tej usług jest inny. E-kolejka informuje o przebiegu kolejki pacjentów do specjalisty/pod gabinetem w danym dniu, posiada dodatkowe mechanizmy predykcji czasu oczekiwania w danym dniu, zaś e-rejestracja służy do planowania wizyty pacjenta, daje mu możliwość utworzenia własnego indywidualnego konta, sporządzania rezerwacji terminów badań i wizyt oraz dalsze nimi zarządzanie. Według skarżącej e-kolejka jest odrębną e-usługą o poziomie dojrzałości 4, dlatego przedstawione we wniosku o dofinansowanie wskaźniki kluczowe i specyficzne dla celu szczegółowego Programu w odniesieniu do typu projektu są prawidłowe, co dotyczy w szczególności wskaźników produktu "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości 3" oraz "Liczba usług publicznych udostępnionych on-line o stopniu dojrzałości co najmniej 4". Zaplanowane wartości wskaźników są możliwe do osiągnięcia w ramach realizowanego projektu, gdyż jedyna nieprawidłowość, jaką w tym zakresie stwierdził ekspert, wynika z tego, iż e-kolejka nie wpisuje się w definicję e-usługi, z czym skarżąca się nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie rozpatrywany był w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej tj. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. DzU 2018, poz.1431) określającej w art.37 ust.1 zasady postępowania obowiązujące organ. Zasady te nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2017 r. I SA/Ol 380/17, CBOSA). Sąd, dokonując kontroli prawidłowości oceny działania organu, może zatem stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą. Procedura ta wynika zarówno z powszechnie obowiązujących przepisów zawartych w ustawie wdrożeniowej oraz Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej 3 Cyfrowy Region RPO Województwa "[...]" na lata 2014-2010 (K-59) jak i z zapisów Regulaminu konkursu. Zgodnie z art.41 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa m. in. przedmiot konkursu, termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek, wzór umowy o dofinansowanie projektu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu, formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Na podstawie art.43 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia Szczegółowo zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym brała udział skarżąca, określał Regulamin konkursu nr "[...]" organizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 3, Działanie 3.2 E-zdrowie (dalej: "Regulamin"). W §11 ust.14 Regulaminu zapisano, że wnioski pozytywnie ocenione w ramach oceny kryteriów formalnych poddawane są ocenie w ramach kryteriów merytorycznych zatwierdzonych dla RPO "[...]" przez Komitet Monitorujący RPO "[...]" i określonych w SZOOP. Zgodnie z §11 ust.16 Regulaminu, ocena kryteriów merytorycznych jest oceną kilkustopniową, obejmującą najpierw ocenę kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych), a następnie kryteriów merytorycznych punktowych oraz premiujących. Regulamin dopuszcza możliwość uzupełnienia lub poprawienia wniosku, co wynika z §11 ust.18-23. W takim przypadku IZ wzywa wnioskodawcę drogą elektroniczną do uzupełnienia lub poprawienia wniosku w ciągu 7 dni. Uzupełnienie lub poprawienie wniosku jest możliwe tylko w zakresie pytań z Listy sprawdzającej w celu potwierdzenia spełnienia kryterium. W przypadku nieuzupełnienia lub niepoprawienia wniosku o dofinansowanie, jest on oceniany na podstawie dotychczas złożonych dokumentów. Spor między stronami dotyczy dwóch kwestii: czy zakresy usług e-kolejka i e-rejestracja są takie same lub podobne, jak twierdzi organ, czy też są różne, jak podnosi skarżąca oraz tego, czy dojrzałość usługi e-kolejka została przez skarżącą prawidłowo określona we wniosku o dofinansowanie na 4 poziomie, czy cechuje ją poziom 1, jak przyjął organ. W ocenie Sądu sporne e-usługi nie są identyczne, ale wykazują w pewnych obszarach duże podobieństwo. Opisy funkcjonalności obu e-usług zostały dokonane przez skarżącą w Studium Wykonalności, stanowiącym część wniosku o dofinansowanie. Na str.17-18 opisano działanie e-rejestracji, zaś na str.20-21 opisano e-kolejkę, natomiast na str.22 przedstawiono porównanie obu usług. Te same informacje przedstawiono także na str.94-96 Studium Wykonalności. I tak, e-rejestracja umożliwia rejestrację do lekarza (lub innego specjalisty) po założeniu na Portalu Pacjenta konta, zweryfikowanego przy pomocy ePUAPu lub osobiście w rejestracji. Rejestracja nastąpi do konkretnej osoby na najbliższy termin. Sposób działania tej usługi opisano następująco: po wyświetleniu listy wolnych terminów pacjent zaznacza interesującą go godzinę wizyty, e-usługa przesyła informację do systemu klasy "[...]" w placówce medycznej, gdzie pracownik rejestracji może zweryfikować wizytę, potwierdzenie zwrotne przesyłane jest kanałem zwrotnym do Portalu Pacjenta i zgodnie z konfiguracją e-usługi rozsyłane jest odpowiednimi kanałami komunikacji (e-mail, sms) do pacjenta. Ten, po otrzymaniu potwierdzenia, może modyfikować zgłoszenie (wysłać monit o zmianę terminu lub anulowanie) lub, w razie potrzeby, przesłać dodatkowe informacje lub dokumenty (skierowanie, uwagi). Placówka medyczna może także uczestniczyć aktywnie w tej komunikacji i wysyłać pacjentowi odpowiedzi lub swoje komentarze. Zaś w opisie działania e-kolejki wskazano, że po zarejestrowaniu się do lekarza pacjent zostaje umieszczony w tzw. "kolejce oczekujących". Po zalogowaniu do Portalu Pacjenta ma możliwość podglądu aktualnego stanu kolejki i swojego w niej miejsca. Może wysyłać żądania anulowania rezerwacji oraz otrzymywać powiadomienia różnymi kanałami komunikacji (np. o przesunięciu przez placówkę terminu wizyty lub jego odwołanie. System powiadomi o zbliżającym się terminie. Zaznaczono, że e-kolejka jest niezależna od e-rejestracji. Wskazano, że zalecany sposób obsługi procesu - wpis do kolejki oczekujących może odbywać się niemal automatycznie w trakcie rezerwacji wizyty. E-kolejka komunikuje się z autonomicznym rejestrem pacjentów oczekujących zgodnie z wpisami na liście oczekujących, a nie z terminarzem wizyt (jak e-rejestracja). Zaznaczono, że czym innym jest kolejka oczekujących oraz lista pacjentów zarejestrowanych w placówce (obowiązkowy rejestr). Zadaniem e-kolejki, według Studium Wykonalności, jest zapewnienie pacjentowi możliwości śledzenia aktualnego obłożenia specjalisty oraz kolejki do niego, przedstawienie szacowanego czasu oczekiwania na pierwszą wizytę w danej poradni, skraca kolejkę, jeśli inny pacjent odwoła wizytę. Zaś e-rejestracja służy założeniu konta na Portalu Pacjenta, zarejestrowaniu wizyty w dogodnym terminie, umożliwia integrację systemami powiadomień i kalendarzem. E-kolejka informuje o przebiegu kolejki pacjentów do specjalisty i posiada dodatkowe mechanizmy predykcji czasu oczekiwania w danym dniu. E-rejestracja służy planowaniu wizyty pacjenta, daje mu możliwość utworzenia indywidualnego konta, sporządzania rezerwacji terminów badań i wizyt oraz dalsze nimi zarządzanie. W ocenie Sądu powyższe zakresy obu usług wykazują zbieżność w wielu punktach. Sens obu usług jest taki, że pacjent może drogą elektroniczną zapewnić sobie wizytę u lekarza specjalisty. Już samo skorzystanie z usługi e-rejestracji daje taką możliwość. Wymaga założenia konta na Portalu Pacjenta. Następnie pacjent otrzymuje informację o najbliższym wolnym terminie i dostępnych godzinach. Ze Studium Wykonalności nie wynika, czy wybór pacjenta dotyczy jednej czy wielu placówek. Wynika zaś, że korzystając z e-rejestracji zarówno pacjent jak i placówka może zmienić termin albo anulować wizytę lub przesłać potrzebne dokumenty. Pacjent może więc komunikować się z placówką i otrzymywać od niej powiadomienia. W Studium Wykonalności wskazano, że e-rezerwacja daje pacjentowi m. in. możliwość sporządzania rezerwacji terminów badań i wizyt oraz dalsze nimi zarządzanie, zatem korzystanie z e-rejestracji nie kończy się z chwilą zarejestrowania pacjenta. Zdaniem Sądu wymienione funkcje e-rejestracji pozwalają pacjentowi nie tylko na to, aby uzyskał termin i godzinę wizyty u lekarza, ale także, aby, w razie potrzeby możliwe było dokonanie innych czynności, takich, jak zmiana terminu wizyty lub jej anulowanie przez pacjenta lub przez placówkę. Skoro przewidziano w opisie e-rejestracji, po zarejestrowaniu i wskazaniu terminu umówionej wizyty, dalsze zarządzanie przez pacjenta terminami wizyt, to pokrywa się to z funkcjami przypisanymi e-kolejce (poza rejestracją). Bowiem zapisano w Studium Wykonalności, że pacjent w e-kolejce może wysyłać żądania anulowania rezerwacji oraz otrzymywać powiadomienia różnymi kanałami komunikacji (np. o przesunięciu przez placówkę terminu wizyty lub jego odwołanie. Różnice, według opisów obu e-usług, dotyczą jedynie możliwości podglądu aktualnego stanu kolejki i obserwowania swojego miejsca w e-kolejce oraz szacowania czasu oczekiwania w danym dniu, na co nie pozwala e-rejestracja. Istotne dla Sądu jest to, na co zwróciła uwagę IZ, że e-kolejka nie może funkcjonować bez e-rejestracji, bowiem według zapisów Studium Wykonalności, skorzystanie z e-kolejki wymaga uprzedniej rejestracji oraz posiadania konta na Portalu Pacjenta (str.20 Studium Wykonalności). Z opisu e-kolejki wynika, że wpis do kolejki oczekujących może odbywać się niemal automatycznie w trakcie rezerwacji wizyty, co wskazuje na zależność pomiędzy obu usługami. Podnoszona przez skarżącą różnica pomiędzy kolejką oczekujących oraz listą pacjentów zarejestrowanych w placówce, wynikającą z obowiązku prowadzenia rejestru, nie jest, zdaniem Sądu, przesądzająca o zasadności wprowadzenia obu usług. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że, ze względu na wymienione podobieństwa, e-kolejka może zostać uznana za funkcjonalność e-rejestracji. O ile nie można e-rejestracji zastąpić e-kolejką, co wynika z braku funkcji rejestracji, to można e-kolejkę zastąpić e-rejestracją, poszerzając jej ostatni moduł, rozbudowując istniejącą w tej usłudze funkcję "sporządzania rejestracji terminów badań i wizyt i dalsze nimi zarządzanie opis e-rejestracji na str.96 Studium Wykonalności)". Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącą, że e-rejestracja i e-kolejka to odrębne i autonomiczne usługi. Wręcz przeciwnie, obie usługi wykazują szereg cech wspólnych i są ze sobą powiązane poprzez konieczność rejestracji przed skorzystaniem z e-kolejki. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby w kolejce (e-kolejce) oczekiwał pacjent, który nie został zarejestrowany. Fałszowałoby to obraz e-kolejki jako grupy osób czekających na swój termin wizyty, a więc uprawnionych, na podstawie rejestracji, do skorzystania z usługi medycznej. W zawartej w SZOOP definicji kryterium wskazano, że weryfikowana będzie możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności. Analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna. Jak wynika na Listy sprawdzającej dot. Kryterium nr1 (K-69-72) zaznaczono jako niespełnione podkryterium: "czy rodzaje i wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowalnych jest zasadna i odpowiednia tzn. czy koszty są niezbędne do osiągnięcia założonych celów w projekcie, a ich wysokość nie została przeszacowana?". Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 MIiR/H 2014-2010/12(01)04/2015 (stan na 10 kwietnia 2015 r., https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/) wydatek jest kwalifikowalny, jeżeli jest niezbędny do realizacji celów projektu (pkt 6.2 3 lit.f Wytycznych). Cele projektu zostały określone we wniosku o dofinansowanie oraz w Studium Wykonalności jako poprawa jakości i dostępności usług medycznych świadczonych przez A mieszkańcom województwa "[...]" poprzez wdrożenie zintegrowanego systemu medycznego oraz usług świadczonych on-line na poziomie transakcyjnym, usprawniających proces udzielania świadczeń zdrowotnych oraz zwiększających efektywność ich realizacji przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii informacyjno-komunikacyjnych. Według Sądu opis funkcji obu e-usług, wskazujący na wiele podobieństw, upoważniał organ do stwierdzenia, że koszty przeznaczone na e-kolejkę są zbędne z punktu widzenia ww. celów projektu, bowiem do zwiększenia efektywności realizacji usług medycznych on-line oraz do poprawy ich jakości i dostępności wystarczyłoby wdrożenie e-rejestracji i, jak wskazała IZ, rozbudowanie jednej z jej funkcjonalności, co pozwoliłoby na zmniejszenie kosztów realizacji projektu, wynoszących, według wniosku o dofinansowanie, 2.513.316,66 zł. Dlatego wydatki na e-kolejkę słusznie zostały uznane za zbędne z uwagi na regulacje zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (...), gdzie jest mowa o tym, że wydatek kwalifikowalny powinien być niezbędny do realizacji celów projektu. Oceniany projekt miał na celu stworzenie infrastruktury informatycznej celem wdrożenia e-usług, a także zwiększenie jakości i dostępności do usług zdrowotnych świadczonych dla mieszkańców województwa oraz poprawę dostępu do oferty zakładów leczniczych A. Dla osiągniecia tych celów nie było potrzeby tworzenia dwóch zbliżonych zakresami sobie e-usług. Podkreślenia wymaga, że IZ wezwała skarżącą do korekty kosztów kwalifikowalnych poprzez wyłączenie z nich kosztów przewidzianych na e-kolejkę i do korekty wskaźników w zakresie liczby e-usług. Jednak skarżąca korekty nie dokonała, stojąc na stanowisku, że w projekcie występują dwie odrębne, autonomiczne e-usługi, co skutkowało dokonaniem negatywnej oceny wniosku. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w kwestii kwalifikowalności wydatków przewidzianych na e-kolejkę. Zaistniały więc podstawy do uznania, że wniosek nie spełnia podkryterium: "czy rodzaje i wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowalnych jest zasadna i odpowiednia tzn., czy koszty są niezbędne do osiągnięcia założonych celów w projekcie, a ich wysokość nie została przeszacowana?", co stanowiło prawidłową podstawę uznania za niespełnione kryterium nr1. Ponadto na Liście sprawdzającej dot. Kryterium nr8 zaznaczono jako niespełnione 4 podkryteria: "czy prawidłowo dobrano i opisano wskaźniki kluczowe i specyficzne dla celu szczegółowego Programu w odniesieniu do typu projektu/grupy docelowej (zgodnie z SZOOP)?", "Czy wskaźniki wybrane przez wnioskodawcę odzwierciedlają cele projektu?", "Czy wskaźniki zostały właściwie zaprezentowane? Czy są trafne (dostosowane do charakteru projektu oraz oczekiwanych efektów), mierzalne, wiarygodne i dostępne (łatwe do uzyskania)?", "Czy zaplanowane wartości wskaźników są możliwe do osiągnięcia w ramach realizowanego projektu?". Zawarta w SZOOP definicja kryterium nr8 wskazuje, że weryfikowana będzie poprawność merytoryczna wskaźników (tj. czy zostały właściwie dobrane i zaprezentowane, czy zaplanowane wartości wskaźników są możliwe do osiągniecia i czy przedstawiono sposób ich monitorowania). Mając na względzie wyżej przedstawione cele projektu, które, jak wskazano, nie mogą zostać osiągnięte z uwagi na niekwalifikowalność wydatków na e-kolejkę, brak było podstaw do uznania, że wybrane wskaźniki (K-17 str.8 wniosku o dofinansowanie) zostały prawidłowo dobrane, odzwierciedlają cele projektu oraz są trafne. Natomiast w kwestii oceny poziomu dojrzałości e-kolejki Sąd nie podziela stanowiska organu, że usługę tę cechuje jedynie 1 poziom dojrzałości. Opisy poziomów dojrzałości e-sług zawarte zostały w SZOOP str.82, gdzie usługę on-line o stopniu dojrzałości 1 opisano jako usługę udostępnienia informacji publicznych na portalach internetowych bez możliwości zainicjowania i załatwienia usługi drogą elektroniczną. Usługa o stopniu dojrzałości 2 zapewnia możliwość komunikowania się z urzędem drogą elektroniczną, ale jest to komunikacja o jednostronnym charakterze (np. umożliwienie pobrania formularza). Usługa o stopniu dojrzałości 3 umożliwia transfer danych w dwóch kierunkach (np. interaktywne pobranie formularza, wypełnienie i wysłanie drogą elektroniczną do urzędu). W przypadku 4 stopnia dojrzałości e-usługi wszystkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy mogą być wykonane elektronicznie, tj. petent otrzyma z urzędu odpowiedź (np. decyzję). Jest też 5 stopień dojrzałości e-usługi, w którym możliwe jest załatwienie całej sprawy drogą elektroniczną przy czym obsługa jest spersonalizowana dla użytkownika, co oznacza, że otrzymuje on konkretne usługi spersonalizowane dla niego i przez niego nie inicjowane (np. otrzymywanie częściowo wypełnionych formularzy lub informowanie o zbliżającej się potrzebie wykonania danej czynności). Zdaniem Sądu e-kolejkę cechuje co najmniej 3 poziom dojrzałości, bowiem załatwiana sprawa (według Sądu nie jest nią uzyskanie terminu, lecz zapewnienie dotarcia do lekarza) może zostać całkowicie załatwiona drogą elektroniczną, pacjent nie tylko dokonuje zgłoszenia, ale także dostaje odpowiedzi np. w kwestii przesunięcia terminu wizyty, jej anulowania czy konieczności uzupełnienia dokumentów. Dlatego niesłusznie przypisał organ tej usłudze jedynie 1 stopień dojrzałości. Regulamin konkursu przewiduje w §3 wymóg powstania usługi publicznej udostępnionej on-line o stopniu dojrzałości co najmniej 3 i ten wymóg został, w ocenie Sądu, spełniony. Kwestia ta nie ma jednak przesądzającego dla sprawy znaczenia, gdyż uznanie kosztów e-kolejki za niekwalifikowalne skutkowało negatywną oceną projektu, bez względu na nieprawidłową ocenę przez organ stopnia dojrzałości tej usługi. Zgodnie z §11 ust.24 Regulaminu, niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu. Ocena ma więc charakter zerojedynkowy. Skoro oceniany projekt nie spełniał dwóch kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych): nr1 i nr8, to jego ocena musiała być negatywna. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku w ramach spornych kryteriów. Ocena ta jest zgodna z zasadami Regulaminu, a także Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Zajęte przez organ stanowisko w kwestii obu zakwestionowanych kryteriów nie narusza także zasad określonych w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, bowiem nie można zarzucić organowi naruszenia zasad równości, przejrzystości, bezstronności i rzetelności. Na taką ocenę nie wpływa także podnoszona przez skarżącą kwestia wezwania jej do korekty kosztów kwalifikowalnych jedynie w odniesieniu do kryterium8. Zdaniem Sądu z pisma organu z dnia 15 lutego 2019 r. wynikało, że należy dokonać korekty kosztów kwalifikowalnych oraz korekty wskaźników ze względu na uznanie e-kolejki za część usługi e-rejestracji. Zatem jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku o dofinansowane skarżąca została powiadomiona o stanowisku IZ w kwestii niekwalifikowalności kosztów e-kolejki, przy czym miała możliwość dostosowania wniosku do wskazówek organu zawartych w ww. piśmie. To, że informacja o konieczności korekty kosztów kwalifikowalnych wskazana została w punkcie dotyczącym kryterium nr8, a nie kryterium nr1, jeśli nawet stanowiłoby naruszenie zasad wymienionych w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, to co najwyżej w stopniu nie wpływającym na istotę sprawy. Bowiem powiadomienie o konieczności korekty kosztów i jej uzasadnienie skarżąca otrzymała. Tym samym, IZ wywiązała się z obowiązków wynikających z treści art.43 ust.2 ustawy wdrożeniowej. Z art.61 ust.8 ustawy wdrożeniowej wynika, że sąd może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze nieprawidłowości po stronie IZ, mających istotny wpływ na wynik dokonanej oceny wniosku o dofinansowanie. Dotyczy to nie tylko zarzutów naruszenia wymienionego w skardze przepisu art.58 ust.1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Sąd nie stwierdził także naruszenia Regulaminu konkursu, SZOOP oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. W ocenie Sądu argumentacja IZ nie jest dowolna i mieści się w granicach rozpatrywanej sprawy, wyznaczanych przez kryteria wynikające z Regulaminu konkursu Dlatego na podstawie art.61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę należało oddalić.