I SA/Ol 374/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XXXII/666/2017 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §13 ust. 5 pkt 2, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) zasądza od Rady Miejskiej w Elblągu na rzecz Spółki A. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga Spółki A (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Elblągu (dalej: "Rada Miejska" lub "organ") z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XXXII/666/2017 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląga dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania udzielonej dotacji (dalej: "uchwała"). Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 12 ust. 11 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203); dalej: "u.f.z.o.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2018 r. poz. 180. W skardze skierowanej do tut. Sądu zaskarżono powyższą uchwałę w całości, przy czym zarzuty sformułowano w odniesieniu do § 7 ust. 5 oraz § 13 ust. 5 pkt 1 i 2 , a w szczególności zarzucono naruszenie: - art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku składania informacji potwierdzającej imienną frekwencję uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu, w tym zestawienie podsumowujące odnoszące się do każdego ucznia, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie wymogu 50 % obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, mimo że obowiązek taki nie wynika z u.f.z.o., ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 u.f.z.o.; - art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 13 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w szczególności poprzez: zezwolenie kontrolującym na wystąpienia o udzielenie przez kontrolowanego ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, podczas gdy u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez szkoły dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów i powyższe pozostaje w sprzeczności z regulacjami u.f.z.o. ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 u.f.z.o. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności w zakresie § 7 ust. 5 oraz § 13 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi za sprzeczny z prawem uznano przewidziany w § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały obowiązek przedkładania przez organ prowadzący szkołę imiennego wykazu słuchaczy, którzy spełnili wymóg 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach. Przyjęto bowiem, że w świetle art. 26 ust. 2 u.f.z.o., uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania ilości słuchaczy, którzy uzyskali wymagana przepisami tej ustawy frekwencję - to jest uczestniczyli w 50% obowiązkowych zajęć lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Oceniono, że regulacja taka narusza także art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, gdyż akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu Dodano, że zgodnie z art. 36 ust. 2-3 u.f.z.o. organ ma prawo żądać dokumentacji przebiegu nauczania i innej wskazanej w ustawie w związku z przekazaną dotacją, ale jedynie w trybie postępowania kontrolnego, a nie czynności podejmowanych przed jego wszczęciem. Stwierdzono zatem, że żądnie przedłożenia harmonogramów nie mieści się w zakresie dokumentacji o jakiej mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o., a termin ich przedłożenia, podobnie jak list obecności nie odpowiada terminowi z art. 36 ust. 3 tej ustawy. Skonstatowano, że organ nakładając na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowe obowiązki przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o. oraz działał w sprzeczności z art. 36 ust. 1-3 oraz 26 ust. 2 u.f.z.o. Zdaniem skarżącej, także regulacja zawarta w § 13 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a ponadto pozostaje w sprzeczności z art. 36 u.f.z.o. Podniesiono przy tym, że ustawodawca upoważnił kontrolujących do wglądu do dokumentacji, ale nie upoważnił ich do żądania opracowania dokumentacji przez dokonywanie zestawień, obliczeń, wyciągów, odpisów czy kserokopii, które generują po stronie kontrolowanego dodatkowe, nieprzewidziane prawem koszty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnośnie do zarzutów sformułowanych względem regulacji zawartej w § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska podkreśliła, że zgodnie z art. 38 ust. 2 u.f.z.o., organ dotujący w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji przetwarza dane m.in. słuchaczy szkół. Oceniła, że upoważnienie organu do wykonywania tego rodzaju czynności niewątpliwie ma związek z weryfikacją i kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji, a przekazywanie co miesiąc ww. informacji jest elementem bieżącej kontroli przekazywanych dotacji. Ustanowienie powyższego obowiązku w zaskarżonej uchwale uznała zatem za zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zdaniem organu, w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a także w zgodzie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. pozostaje również kontestowana przez Spółkę regulacja zawarta w 13 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uznała bowiem, że zawarte w tym przepisie uprawnienia kontrolujących są elementem systemu kontroli pozwalającego na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Wywiodła przy tym, że gdyby prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, jak stanowi art. 36 ust. 2 u.f.z.o., to ustawodawca nie zawarłby w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. stosownej delegacji do stanowienia przepisów określających tryb przeprowadzania kontroli, czyli upoważnienia do określenia warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dodała, że umożliwienie sporządzania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 38 ust. 1 ustawy u.f.z.o. przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W ust. 2 art. 38 ww. ustawy przyjęto zaś, że organ dotujący (...) w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji (...) przetwarza dane osobowe dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych odpowiednio w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, w tym z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych służących do gromadzenia danych osobowych. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotne są także przepisy art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (...), dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Zaś w art. 36 ust. 2 ww. ustawy przyjęto, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Z przytoczonych przepisów ustawy u.f.z.o. wynika, że przewidziane zostały dwa tryby: tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania. Żaden z nich nie został szczegółowo uregulowany w u.f.z.o. W stosunku do każdego z tych trybów ustawodawca udzielił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia do przyjęcia własnych regulacji, w zakresie określonym w u.f.z.o. Zatem ustawodawca przyznał organowi dotującemu pewien zakres swobody w przyjęciu sposobu udzielania, rozliczania, a następnie kontroli wydatkowania dotacji. Weryfikując prawidłowość badanych zapisów zaskarżonej uchwały należy sprawdzić, czy przyjęte w niej rozwiązania mieszczą się w granicach wyżej przytoczonych przepisów ustawy u.f.z.o., w szczególności, czy poprzez ich przyjęcie nie doszło do przekroczenia uprawnień wynikających z przepisów u.f.z.o. Zauważenia wymaga, że zaskarżona uchwała uwzględnia wyżej przedstawiony rozdział trybu udzielania dotacji oraz trybu kontroli, wynikający z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Bowiem w § 4 - 10 uchwały przyjęto zasady postępowania podczas wypłacania dotacji, zaś od § 11 do § 13 uchwała dotyczy kontroli wypłaconych dotacji. W pkt 1 skargi zakwestionowano § 7 ust. 5 uchwały, a więc zapis dotyczący trybu udzielania i rozliczania dotacji, który ma następujące brzmienie: "organ prowadzący niepubliczną szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przekazuje do organu dotującego, do dnia 10-tego każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów, zapisanych wg stanu na 5-ty dzień danego miesiąca oraz informację potwierdzającą imienną frekwencję uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu, w tym zestawienie podsumowujące odnoszące się do każdego ucznia, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie wymogu 50 % obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych." W ocenie Sądu w powyższym zakresie organ dotujący przyjął taką regulację, która w kompletny sposób realizuje zapisy art. 26 ust. 2 oraz art. 38 u.f.z.o., a ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, nie przekracza granic wyznaczonych przez te przepisy. Skoro z przepisu art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że warunkiem przyznania dotacji na każdego ucznia jest utrzymanie 50% frekwencji na zajęciach w danym miesiącu, zaś na placówce spoczywa wynikający z ust. 3 art. 26 u.f.z.o. obowiązek dokumentowania uczestnictwa uczniów - potwierdzenia udziału w zajęciach własnoręcznymi podpisami uczniów na listach obecności, to nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji ustawowej oraz nadmiernego obciążenia skarżącej – nałożenie na skarżącą, już na etapie ubiegania się o dotację, obowiązku składania zestawień według wzoru, zawierających informacje o imiennej frekwencji każdego ucznia na zajęciach w wymaganym miesiącu. Skarżąca ma obowiązek gromadzenia takich danych, skoro warunkiem przyznania dotacji jest osiągnięcie odpowiedniej frekwencji. Podkreślenia wymaga, że omawiana regulacja § 7 ust. 5 uchwały nie obliguje placówki oświatowej do przedłożenia organowi list obecności z podpisami uczniów. Dodać też trzeba, że w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. jest mowa nie tylko o trybie udzielania, ale także o trybie rozliczania dotacji. Dlatego omawiane informacje należy udostępnić organowi dotującemu w tym celu, aby mógł prawidłowo rozliczyć dotację, bez konieczności przeprowadzenia kontroli. Celowości takiej regulacji należy upatrywać w tym, że pozwala na zauważenie ewentualnych nieprawidłowości już podczas realizacji wniosku o dotację, a nie dopiero w trakcie kontroli. Racjonalnym działaniem jest weryfikacja warunków przyznania dotacji jeszcze przed jej udzieleniem, co może zapobiec nienależnemu przyznaniu dotacji. Istotne jest też, że przepisy u.f.z.o. (art. 38 ust. 2) pozwalają organowi dotującemu na przetwarzanie danych osobowych uczestników zajęć nie tylko podczas kontroli, ale także w trakcie ich udzielania i rozliczania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu przyjęcie przez Radę Miejską w Elblągu zapisu § 7 ust. 5 uchwały pozostaje w zgodzie z przytoczonymi przepisami Ustawy Zasadniczej. Bowiem w omawianym zakresie nie doszło do przekroczenia przez organ upoważnień wynikających z przepisów u.f.z.o. Nie doszło także do podnoszonego w skardze naruszenia przepisów u.f.z.o.: art. 38 ust. 1, art. 36 ust. 1-3 oraz art. 26 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 5 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, a zatem skarga w tej części okazała się niezasadna. Rozpatrując kolejny zarzut skargi, zawarty w jej pkt 2, dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 13 ust. 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały należy przytoczyć jego brzmienie: "Osoby kontrolujące w toku czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu do pomieszczeń i obiektów związanych z przedmiotem kontroli oraz poruszania się po terenie kontrolowanej placówki wychowania przedszkolnego/szkoły/placówki; 2) wystąpienia o udzielenie przez kontrolowanego ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach." W odniesieniu do pkt 1 ust. 5 § 13 uchwały w uzasadnieniu skargi nie zawarto żadnej argumentacji. Zaś w ocenie Sądu wskazana regulacja odpowiada wymogom wynikającym z ustawy u.f.z.o. Bowiem jest oczywistym, że pod zawartym w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. pojęciem "prawo wstępu do przedszkoli (...) szkół i placówek" należy także rozumieć "prawo do wstępu do pomieszczeń i obiektów związanych z przedmiotem kontroli oraz poruszania się po terenie kontrolowanej placówki wychowania przedszkolnego/szkoły/placówki". Przepis ustawy u.f.z.o. mówi ogólnie o wstępie do placówki, bez wyszczególnienia konkretnych jej części, wobec czego, mając na względzie cel kontroli, zapis uchwały "do pomieszczeń i obiektów związanych z przedmiotem kontroli" mieści się w upoważnieniu ustawowym, podobnie jak zapis dotyczący poruszania się kontrolujących po terenie placówki. Trudno bowiem byłoby zrealizować wynikające z zapisu ustawy prawo do wstępu bez możliwości poruszania się po terenie placówki. Dlatego § 13 ust. 5 pkt 1 uchwały nie naruszenia przepisów u.f.z.o. Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 13 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zw. z art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., sformułowany jako nałożenie na kontrolowanego obowiązku nie wynikającego z ustawy, tj. sporządzania na potrzeby kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, a także sporządzania zestawień i obliczeń na podstawie dokumentów. Z 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że kontrolujący mają zapewniony (...) dostęp do dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dotyczącej przebiegu nauczania, wraz z prawem wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji. Według Słownika języka polskiego PWN wgląd oznacza "zajrzenie do czegoś, zbadanie, skontrolowanie czegoś", zaś dostęp jest to "możność przyjścia do kogoś, zetknięcia się z kimś, korzystania z czegoś". Sąd odczytuje omawiany przepis ściśle, uznając, że dostęp do danych związanych z tematem kontroli powinien być zrealizowany poprzez udostępnienie organowi przez kontrolowanego wymaganej dokumentacji. Jest to więc prosta czynność, polegająca na wydawaniu dokumentów ze zgromadzonych zasobów, nie polega zaś na przetwarzaniu posiadanych informacji bądź na sporządzaniu wyciągów czy odpisów. Realizacja przez kontrolowanego omawianego obowiązku następuje albo poprzez przekazanie organowi ww. dokumentacji, gdy kontrola prowadzona jest w siedzibie organu, lub na miejscu, u kontrolowanego, gdy kontrola jest prowadzona w jego siedzibie. Przekroczeniem kompetencji wynikających z ww. przepisu byłoby wymaganie od kontrolowanego, aby na własny koszt sporządzał dla kontrolujących odpisy czy wyciągi czy też przetwarzał posiadane dane, dokonując obliczeń na potrzeby kontroli. Według Sądu kontrolowana placówka może jedynie dobrowolnie dokonać ww. czynności na życzenie kontrolujących, natomiast nałożenie na nią takiego obowiązku przekracza zakres wyznaczony w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. To właśnie kontrolujący, weryfikując dokumenty dotyczące dotacji, powinni dokonywać stosownych obliczeń w tym zakresie, bez angażowania kontrolowanego. Dlatego też uznał Sąd zaskarżony zapis § 13 ust. 5 pkt 2 uchwały za niezgodny z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności całej uchwały, przy czym w uzasadnieniu skarżąca skonkretyzowała zarzuty jedynie w odniesieniu do dwóch kwestii, które zostały ocenione przez Sąd. W pozostałym zakresie, nie objętym argumentacją skargi, Sąd nie dopatrzył się niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami u.f.z.o. Wobec powyższego skarga okazała się częściowo zasadna, w konsekwencji czego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "ppsa") stwierdził nieważność § 13 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Elblągu, zaś w pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.