I SA/Ol 412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Referent stażysta Ryszarda Judziak - Brzozowa, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r., sprawy ze skargi K. J. na informację Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1.stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., 2.zasądza od Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu 29 kwietnia 2010 r. K. J. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Podniesienie konkurencyjności Przedsiębiorstwa A poprzez zakup nowych środków trwałych" do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" 2007 – 2013. W ramach projektu wnioskodawczyni planowała zakup maszyn w postaci ładowarki kołowej oraz koparki kołowej z osprzętem o łącznej szacunkowej wartości 916.000 zł. Pismem z dnia "[...]", nr "[...]" Agencja B poinformowała wnioskodawczynię, że wniosek o dofinansowanie został negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej, w wyniku której stwierdzono, że projekt nie spełnił kryterium: "Wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie". Instytucja pośrednicząca wyjaśniła, że według danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, wnioskodawczyni planuje zakup maszyn realizowany w formie leasingu, który został ujęty wyłącznie w pierwszym roku realizacji projektu i obejmuje okres 11 miesięcy. Tymczasem, zgodnie z powołanym wyżej kryterium oceny, w takiej sytuacji, projekt należało odrzucić. Minimalny okres leasingu finansowego wynosił bowiem 12 miesięcy, zaś leasingu operacyjnego – okres dłuższy niż 40% czasu amortyzacji. Zatem niezależnie od przyjętej przez stronę formy leasingu, projekt nie spełnił warunku wykonalności technicznej i w związku z powyższym nie podlegał dalszej ocenie. Od powyższego rozstrzygnięcia K.J. złożyła protest, w którym podniosła, że instytucja pośrednicząca dokonała powyższej oceny w oparciu o zapisy pierwotnie złożonego wniosku, bez uwzględnienia zmian dokumentacji konkursowej dokonanych na etapie oceny formalnej w odpowiedzi na wezwanie z dnia 31 maja 2010 r.. W wyniku tych zmian okres realizacji projektu został wydłużony od dnia 28 kwietnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., a nie jak wskazano w pierwotnej wersji wniosku do dnia 31 marca 2011 r.. Okres realizacji wynosi zatem 44 miesiące, a nie jak wskazała Agencja – 11 miesięcy. Pismem z dnia "[...]", nr "[...]", Agencja poinformowała wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Podtrzymała swoje stanowisko w kwestii oceny spełnienia przez stronę w/w kryterium. Jak wskazała przyczyną odrzucenia projektu było stwierdzenie, że w sytuacji finansowania przy pomocy leasingu, założono wydatki tylko w pierwszym roku realizacji projektu. Ponadto podkreśliła, że dokonując oceny, członkowie Komisji Oceny Projektów posługują się zapisami dokumentu "Kryteria merytoryczne zerojedynkowe – karta z definicją kryterium", stanowiącego załącznik do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie do konkursu "[...]". W przypadku oceny wskazanego wyżej kryterium rozważeniu podlegało to, czy harmonogram realizacji projektu jest realny. Ponieważ dla projektu współfinansowanego przy pomocy leasingu (trwającego 36 miesięcy) założono wydatki tylko w jednym roku realizacji projektu, stwierdzono brak wykonalności harmonogramu, a tym samym niespełnienie kryterium wykonalności technicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. J., zarzucając powyższej ocenie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję pośredniczącą. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, strona podniosła, że Agencja dokonała błędnej wykładni zasad przyjętych w Załączniku nr 7.2 do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów do konkursu "[...]" z dnia "[...]". Wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 31 maja 2010 r. dokonała korekty, w wyniku której zapis pola D-1 we wniosku o identyfikatorze "[...]" został zmieniony. Podkreśliła, że dokumentacja aplikacyjna dołączona na etapie oceny formalnej wskazywała, iż harmonogram jest realny, bowiem według zapisów pola D.1 skorygowanego wniosku, projekt miał być realizowany do 31 grudnia 2013r.. Nadto zaznaczyła, że powoływane przez Agencję zapisy sekcji C.7 biznesplanu nie wskazują okresu realizacji projektu. Natomiast sekcja C.6 skorygowanego wniosku, dotycząca zakresu rzeczowego projektu, kosztorysu i harmonogramu realizacji, również wskazuje na okres realizacji projektu do grudnia 2013r.. Ponadto zapisy w sekcji "Sytuacja finansowa wnioskodawcy oraz jej prognoza" wskazują iż wnioskodawczyni założyła realizację projektu i ponoszenie wydatków w okresie od kwietnia 2010 r. do grudnia 2013 r. i tym samy prognozy finansowe zostały przygotowane na obowiązujący 3 – letni okres trwałości projektu, czyli do roku 2016. Jak podniesiono w skardze, w uzasadnieniu oceny wniosku Agencja wyraźnie zasugerowała, że harmonogram realizacji projektu był niespójny z budżetem projektu, nie zaś nierealny. Uwzględniając istniejące w projekcie niespójności, instytucja pośrednicząca powinna była zatem poddać projekt innemu kryterium, a mianowicie: "Spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załączniku do wniosku". Odwołując się do zapisów Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013, (§ 8 pkt II Oceny merytorycznej ppkt 6), skarżąca stwierdziła, że odrzucenie wniosku z wyżej wymienionych przyczyn, bez uprzedniego wezwania do dokonania jego korekty, jest niezgodne z obowiązującymi wytycznymi do konkursu nr "[...]" oraz z wytycznymi horyzontalnymi. W sytuacji niejasności Agencja powinna była bowiem wezwać stronę do ich usunięcia i uspójnienia zapisów, również na etapie oceny merytorycznej. W odpowiedzi, Agencja B wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wyjaśniła ponadto, że na etapie oceny formalnej wnioskodawczyni poprawiła wniosek o dofinansowanie jedynie w zakresie terminu zakończenia realizacji projektu, który wydłużyła do dnia 31 grudnia 2013 r.. Pomimo tej korekty wszystkie raty kapitałowe zostały w polach D – 4 i D - 5 wykazane jako wydatki pierwszego roku realizacji projektu. W związku z powyższym stwierdzono brak wykonalności harmonogramu i tym samym niespełnienie kryterium wykonalności technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z kontrolą sądową zaskarżonej negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej pod względem jej zgodności z prawem, wskazać należy, że stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę aktów wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwana dalej u.z.p.p.r., przewiduje sądową kontrolę rozstrzygnięć kończących postępowania o dofinansowanie projektów ze środków programów operacyjnych. Uregulowania te mają charakter szczególny w stosunku do trybu kontroli sądowej aktów i czynności organów administracji publicznej realizowanej na zasadach ogólnych, uregulowanej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.. Dokonując tej kontroli na podstawie art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., Sąd ocenia nie tylko negatywne rozstrzygnięcie o złożonym przez stronę proteście, ale też bada, czy ocena projektu (a nie tylko ocena odwołania) została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (p. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 623/10, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd, analizując zarzuty złożonej skargi, jak i badając przedłożoną wraz ze skargą dokumentację w sprawie wymienioną w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., w związku z kontrolą zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Podstawą sformułowanych przez stronę skarżącą zarzutów było odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu przez instytucję pośredniczącą II stopnia na etapie jego oceny merytorycznej zerojedynkowej, z uwagi na niespełnienie kryterium wykonalności technicznej i zasadności zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie (w zależności od typu projektu). Bezspornym pomiędzy stronami postępowania było to, że w złożonym przez skarżącą wniosku o ID "[...]" (data wpływu: 10 czerwca 2010 r.) przyjęty harmonogram realizacji projektu (pole D-1) w okresie od 28 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2013 r. był niezgodny z zapisami dotyczącymi budżetu projektu, tj. z tabelami: D-4 "Planowane wydatki w ramach projektu w (PLN) w kwotach netto" oraz D-5 "Źródła finansowania projektu (PLN)", w których założono wydatki wyłącznie w pierwszym roku realizacji projektu. W ocenie strony skarżącej, wykluczenie jej wniosku z dalszej oceny merytorycznej z powodu powyższych niespójności, powinno zostać poprzedzone uprzednim wezwaniem jej do ich usunięcia, do czego obligowały instytucję pośredniczącą zapisy § 8 i § 9 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia do konkursu "[...]" (dalej jako: Regulaminu naboru i oceny wniosków). Według § 1 pkt 4 Regulaminu naboru i oceny wniosków, ocena i wybór projektów składa się z oceny formalnej, oceny merytorycznej i oceny strategicznej, która wieńczy procedurę konkursową. Sposób dokonywania oceny wniosków uregulowany został w § 8 Regulaminu. Pierwszy etap stanowi ocena formalna, która polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek wraz z załącznikami, wypełniony jest zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa, w tym Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO "[...]" dotyczących danego ogłoszonego konkursu (§ 8 pkt I ppkt 6). Następnie ocenione pozytywnie pod względem formalnym wnioski stanowią przedmiot oceny merytorycznej, która ma charakter dwustopniowy. Zgodnie z § 8 pkt II ppkt 6 najpierw dokonuje się oceny zerojedynkowej kryteriów zawartych w Karcie oceny merytorycznej zerojedynkowej, która stanowi załącznik do Regulaminu. Niespełnienie jednego z kryteriów merytorycznych zerojedynkowych powoduje odrzucenie wniosku i wykluczenie go z dalszej oceny (jeżeli poprawa bądź uzupełnienie nie jest możliwe). § 8 pkt II ppkt 13 Regulaminu naboru i oceny wniosków stanowi, iż w przypadku konieczności uzupełnienia/korekty wniosku podejmuje się czynności opisane w § 9 Regulaminu. Stosownie zaś do § 9 pkt 1 Regulaminu naboru i oceny wniosków uzupełnianiu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie przesłanym do Wnioskodawcy. Natomiast w pkt 3 przewidziano, że wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej w przypadku błędów (np.: błędów rachunkowych prowadzących do zmiany wartości projektów, oczywistych omyłek pisarskich w treści wniosku, zapisów wniosku powodujących rozbieżności interpretacyjne itp.) lub braków we wniosku (np.: wymaganego załącznika, podpisu, pieczątki itp.). Uregulowanie to uzupełniają kolejne zapisy, zgodnie z którymi na etapie oceny formalnej wnioskodawca zobligowany jest do dostarczenia uzupełnionej dokumentacji wniosku w terminie 7 dni roboczych od dnia wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku z powodu braków formalnych (§ 9 pkt 4). Ponadto zgodnie z § 9 pkt 5 Regulaminu naboru i oceny wniosków w trakcie oceny merytorycznej dopuszcza się jedno uzupełnienie wniosku o dokumenty, które zostały wadliwie przygotowane lub stwierdzono ich brak. Nie podlega uzupełnieniu jedynie brak biznesplanu. Stosownie zaś do dalszych zapisów (§ 9 pkt 7) w trakcie oceny merytorycznej dopuszcza się również możliwość wystąpienia o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności w przedstawionej dokumentacji wniosku. Wnioskodawca zobligowany jest wówczas do dostarczenia wyjaśnień w terminie 2 dni roboczych od dnia wezwania do wyjaśnień do treści dokumentacji wniosku. W ocenie Sądu, przewidziany w Regulaminie naboru i oceny wniosków opisany powyżej tryb postępowania dopuszcza zatem możliwość uzupełniania lub poprawy wniosków zarówno na etapie oceny formalnej, jak i merytorycznej.. Z uwagi na brzmienie § 9 pkt 4 i 5 oraz użyty w treści pkt 3 zwrot "Wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej" należy przyjąć, że chodzi w tym przypadku o możliwość jednokrotnej poprawy wniosku na etapie każdej z ocen. Wskazać przy tym należy, że zawarte w § 9 pkt 3 uprawnienie do poprawienia wniosku zostało zawężone jedynie do błędów i braków we wniosku. Przykładowe podanie w treści § pkt 3 Regulaminu rodzajów tych błędów (błędy rachunkowe prowadzące do zmiany wartości projektów, oczywiste omyłki pisarskie, zapisy wniosku powodujące rozbieżności interpretacyjne, itp.) oraz braków we wniosku (np.: wymaganego załącznika, podpisu, pieczątki itp.) wskazuje do jakiego rodzaju wad wniosku powołane uregulowanie znajduje zastosowanie. Odrębnie zaś, bo w § 9 pkt 7 Regulaminu, ujęto kwestię wyjaśnienia niejasności bądź rozbieżności w przedstawionej dokumentacji wniosku i przewidziano dla jej realizacji krótszy dwudniowy termin. Powyższe wskazuje, że procedura konkursowa nie jest nazbyt rygorystyczna w kwestii poprawy lub uzupełniania sporządzonego wadliwie wniosku o dofinansowanie projektu. Przewiduje bowiem szereg możliwości mających na celu usunięcie braków wniosku w celu nadania mu właściwego biegu, co związane jest z jej skomplikowanym charakterem. W związku z powyższym, obowiązkiem instytucji pośredniczącej II stopnia było zapewnienie stronie możliwości skorzystania z tych wszystkich gwarancji, które zapewniał jej § 9 Regulaminu. Tymczasem Agencja B wezwała wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie tylko raz, tj. na etapie oceny formalnej. Wniosek o dofinansowanie przeszedł pozytywnie ocenę formalną i został zakwalifikowany do oceny merytorycznej, co oznacza, że wnioskodawczyni w pełni zastosowała się do tego wezwania i usunęła wszystkie braki stwierdzone na etapie tej oceny. W przeciwnym razie nieusunięcie wszystkich wątpliwości, które wówczas powstały, skutkowałoby odrzuceniem wniosku już w toku oceny formalnej. Przechodząc zatem do dalszego stadium postępowania i dokonując oceny merytorycznej, Agencja powinna była ponownie umożliwić stronie usunięcie stwierdzonych wad wniosku o dofinansowanie. Dopiero nieusunięcie tych braków przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, mogłoby stanowić podstawę negatywnej oceny projektu. Zdaniem Sądu, słusznie strona skarżąca akcentuje, że stwierdzone przez Agencję rozbieżności w treści poszczególnych rubryk wniosku o dofinansowanie nie stanowiły tyle podstawy uznania, że nie zostało spełnione kryterium wykonalności technicznej i zasadności zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie, co przyjęcia, że wystąpiły niespójności w treści wniosku. W załączniku nr 7.2 do Regulaminu naboru i oceny wniosków w odniesieniu do w/w kryterium oceny wskazano, że projekt należy odrzucić, jeżeli harmonogram nie jest realny – np. dla projektu współfinansowanego przy pomocy leasingu założono wydatki tylko w pierwszym roku realizacji projektu. Agencja, opierając się na zapisach pól D-4 i D-5 wniosku o dofinansowanie, wywiodła, że powyższe kryterium nie zostało spełnione. Tymczasem treść wniosku o dofinansowanie projektu nie była w tym zakresie jednoznaczna, na co wskazywały zapisy w rubryce C.6 biznesplanu (s.18 biznesplanu), który jako załącznik do wniosku, stanowi jego integralną część. Z zapisów tych wynika, że działanie nr 1, polegające na zakupie wyposażenia specjalistycznego firmy o łącznej wartości 916.000 zł, będzie realizowane w okresie od kwietnia 2010 r. do grudnia 2013r.. W świetle przedstawionej Sądowi wraz ze skargą dokumentacji konkursowej nie było zatem oczywiste, że nie zostało spełnione kryterium w oparciu, o które odrzucono wniosek. Dopiero wyjaśnienie tych rozbieżności w treści wniosku w drodze wezwania pozwoliłoby w sposób jednoznaczny ustalić, czy intencją wnioskodawczyni było rzeczywiście założenie wydatków związanych z ratami leasingowymi tylko w pierwszym roku realizacji projektu. Powyższe naruszenie prawa uzasadniało uwzględnienie przez Sąd skargi na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy instytucja pośrednicząca II stopnia uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł.