I SA/Ol 419/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ryn na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 2 lutego 2023 r., nr 0102-67/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rynie nr LII/408/23 z dnia 4 stycznia 2023 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, w tym określenia kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na rzecz Gminy Ryn kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina Ryn (dalej jako Gmina, strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej jako Kolegium, RIO, organ nadzoru) z 2 lutego 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rynie nr LII/408/23 z 4 stycznia 2023 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, w tym określenia kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja. W zaskarżonej uchwale Kolegium stwierdziło przekroczenie przez Radę Miejską kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1324 ze zm.), dalej jako u.o.d. RIO uznało, że przepis ten, poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece, nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych, co potwierdza wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., I SA/Ol 352/15. Zdaniem Kolegium w badanej uchwale Rada Miejska ustaliła wysokość dotacji tylko na dzieci objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, pomijając wysokość dotacji na dzieci objęte opieką przez opiekuna dziennego. W ocenie Kolegium wprowadzone ograniczenie podmiotowe przyznania dotacji stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności badanej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40). W skardze Gmina Ryn wniosła o uchylenie uchwały Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 60 ust. 1 u.o.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona oceniła, że art. 60 ust. 1 u.o.d. został określony w sposób otwarty, przyznający gminie szereg kompetencji w zakresie określania wysokości oraz zasad przyznawania dotacji. Uznała przy tym, że dotacja ta nie finansuje działalności podmiotów wymienionych w art. 8 u.o.d., lecz uzależniona jest od kryterium ilości dzieci objętych opieką. Stwierdziła, że rozważania organu nadzoru odnoszą się do nieaktualnego stanu prawnego, w którym art. 60 ust. 1 u.o.d. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1457) przewidywał przyznanie dotacji na "każde dziecko objęte opieką", a ust. 2 tego przepisu nie określał, że możliwe jest ustalenie kategorii dzieci objętych dotacją. Zauważyła, że przepis ten w obecnym brzmieniu nie zawiera słowa "każde", co zdaniem skarżącej świadczy o fakultatywności konstrukcji tego przepisu. Przyjęła, że skoro ustawodawca wymienione w tym przepisie formy opieki nad dziećmi rozdzielił spójnik "lub", to może występować każda z tych form, niektóre z nich lub tylko jedna z nich. W związku z tym, zdaniem skarżącej, jeżeli gmina zdecyduje się na przyznanie dotacji, to zgodnie z analizowanym przepisem ma obowiązek przyznać ją dla podmiotów wymienionych w art. 8 ust. 1, jednak nie jest zobowiązana do wskazania wszystkich trzech form opieki nad dziećmi określonych w art. 60 ust. 1 u.o.d. Ponadto skarżąca wskazała, że wydanie przedmiotowej uchwały jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Przyjęła zatem, że jeżeli gmina ma prawo wyboru czy udzieli dotacji czy nie, to tym bardziej ma prawo do określenia formy sprawowania opieki nad dziećmi, które tę dotację otrzymają. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymało przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z 24 maja 2023 r., I SA/Ol 127/23, WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO. Na skutek wniesienia przez Kolegium skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., I GSK 834/23 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie z 24 maja 2023 r., I SA/Ol 127/23, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji z powodów przedstawionych w dalszej części uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 2 lutego 2023 r. poddana powtórnej ocenie tut. Sądu wskutek wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2024 r., I GSK 834/23. WSA w Olsztynie, obecnie rozpoznający sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w powołanym wyroku, na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.". Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II GSK 808/09). Mając na uwadze stanowisko NSA, tut. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ponownie dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały i doszedł do przekonania, że uchwała Kolegium RIO narusza prawo w stopniu powodującym jej uchylenie. NSA uznał, że istota sporu w sprawie dotyczy kompetencji prawotwórczych rady gminy, a ściślej – możliwego (dopuszczalnego) określenia "kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja", i ta właśnie kwestia powinna być rozważona przez Sąd I instancji, co nie miało miejsca. Analiza zaistniałego w sprawie sporu, w którym ocenie podlega prawidłowość wykorzystania kompetencji prawotwórczej gminy określonej w art. 60 ust. 2 w związku z ust 1 tej regulacji u.o.d. musi uwzględniać celowy charakter dotacji, a także to, że gmina może określać "kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja" a nie: kategorie podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi. Pewien – jakkolwiek ograniczony – wyznacznik odnośnie tego poprzez jaki pryzmat/kontekst może być postrzegane pojęcie "kategorii dzieci" daje przy tym także dyspozycja art. 60 ust. 3 u.o.d. Jako nie bez znaczenia NSA wskazał treść rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin z 7 czerwca 2017 r. oraz jego uzasadnienia. Sąd rozpoznając ponownie sprawę ma na względzie, że materialnoprawną podstawą uchwały Rady Miejskiej w Rynie jest art. 60 ust. 1 i 2 u.o.d. Art. 60 został zmieniony z dniem 1 stycznia 2018 r. przez art. 12 pkt 40 ustawy z 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Wykreślono w art. 60 ust. 1 zapis, że istnieje możliwość otrzymania dotacji celowej "na każde dziecko" objęte opieką. Od 1 stycznia 2018 r. obowiązuje art. 60 ust. 1 u.o.d. w obecnym brzmieniu: "Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy." NSA uchylając wyrok WSA w Olsztynie z 24 maja 2023 r., I SA/Ol 127/23, stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe (w sensie: wyjściowe) znaczenie ma regulacja kompetencyjna zawarta w art. 60 ust. 2 u.o.d. Aktualnie przepis brzmi: "Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały." Omawiana dotacja ma charakter celowy co oznacza, że jest przeznaczana nie na finansowanie/dofinansowanie działalności bieżącej danego podmiotu (co by świadczyło, że mamy do czynienia z dotacją o charakterze podmiotowym), ale na określone zadania o charakterze publicznym. W omawianej sprawie owym zadaniem publicznym jest "objęcie opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna" przez określone podmioty – co wynika z dyspozycji art. 60 ust. 1 u.o.d. Przy czym podstawą "obliczania" dotacji jest "dziecko" objęte opieką. W tym ostatnim kontekście NSA zwrócił uwagę, że na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d. rada gminy określa w drodze uchwały: wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. To zaś wskazuje, że zakres kompetencji rady gminy – o ile ta zdecyduje się na podjęcie uchwały dotacyjnej w omawianym przedmiocie (w ramach uprawnienia dyskrecjonalnego, o którym mowa w art. 60 ust. 1 u.o.d.) – obejmuje: a) wysokość i zasady ustalania dotacji celowej; b) zasady rozliczania dotacji celowej; c) kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Sąd ma na uwadze, że właśnie w wyniku nowelizacji w ust. 2 dodano: "w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja". Powoduje to, że podejmując uchwałę dotacyjną Rada Miejska w Rynie miała możliwość określić kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Oprócz wykreślenia zapisu, że podmioty mogą otrzymać dofinansowanie na "każde dziecko", doprecyzowano także, że gmina może decydować, jakie kategorie chce wesprzeć. Z tego powodu ocena prawna Kolegium RIO, że w skontrolowanej przez Kolegium uchwale Rady Miejskiej w Rynie nr LII/408/23 z 4 stycznia 2023 r. pominięto wysokość dotacji na dzieci objęte opieką przez opiekuna dziennego, narusza prawo. Pominięcie dotacji na dzieci objęte opieką przez opiekuna dziennego w obecnym stanie prawnym nie oznacza dokonania wykładni rozszerzającej. Rozważając stosowanie wykładni przepisów prawa Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 1993 r. w sprawie III ARN 84/92 (OSNC 1993, Nr 10, poz. 183) potwierdził istotność intencji ustawodawcy. Mając to na uwadze tut. Sąd uznał za istotne motywy wprowadzenia omówionej wyżej zmiany art. 60 u.o.d. w ustawie o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin z 7 czerwca 2017 r. NSA uchylając wyrok WSA w Olsztynie: I SA/Ol 127/23, podkreślił znaczenie nie tylko treści rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin z 7 czerwca 2017 r. dla rozpoznania sprawy, ale także jego uzasadnienia. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy podano mianowicie, że dotychczasowe rozwiązanie zniechęca gminy do dofinansowywania instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, ponieważ zapis "każde dziecko" jest intepretowany przez regionalne izby obrachunkowe oraz sądy jako obowiązek dofinansowywania także dzieci z innych gmin. Podkreślono zasadność doprecyzowania, że gmina może decydować jakie kategorie chce wesprzeć (druk sejmowy nr 1625; dostępny na: www.sejm.gov.pl; prace sejmu VIII kadencji; uzasadnienie – tabela na s. 33 in fine). Zatem o tym, że gminy mają nieskrępowanie wręcz decydować o przyznaniu dotacji świadczy też wprowadzenie jako możliwości, a nie obowiązku, przyznania dotacji w art. 60 ust. 3 u.o.d. – o następującym brzmieniu: "W uchwale, o której mowa w ust. 2, może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację." Należy przy tym wyjaśnić, że powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., I SA/Ol 352/15 zapadł w czasie, gdy sądy orzekały w zakresie obowiązku dofinansowywania z uwzględnieniem brzmienia przepisów jeszcze sprzed nowelizacji ustawy. Po tym, jak art. 60 u.o.d. uległ zmianie, stało się możliwe (dopuszczalne) określenie kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja. W ten sposób ustawodawca zachęca gminy do dofinansowywania żłobków, klubów dziecięcych i dziennych opiekunów. Pewien – jakkolwiek ograniczony – wyznacznik odnośnie tego poprzez jaki pryzmat/kontekst może być postrzegane pojęcie "kategorii dzieci" daje przy tym także dyspozycja art. 60 ust. 3 u.o.d., co wyraźnie stwierdził NSA w wyroku I GSK 834/23 wiążącym Sąd oraz organy, których dotyczy rozpoznawana sprawa. Wobec powyższego Rada Miejska w Rynie wydając uchwałę nr LII/408/23 z 4 stycznia 2023 r. nie przekroczyła kompetencji prawotwórczych określonych w art. 60 ust. 2 u.o.d. w związku z ust. 1 tego artykułu. W tym stanie rzeczy zaskarżona do Sądu uchwała Kolegium RIO stwierdzająca nieważność wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Rynie narusza prawo i, na podstawie art. 148 p.p.s.a., należało ją uchylić. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.