I SA/Ol 352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały oddala skargę. Uchwałą z dnia 31 marca 2015 r., nr 0102 -104/15 , Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej jako "RIO") stwierdziło nieważność Uchwały Rady Miejskiej w Iławie z dnia 23 lutego 2015 r. nr VI/34/15 w sprawie wysokości i zasad udzielania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Gminy Miejskiej Iława. W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru powołał treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1457) – dalej powoływana jako "ustawa o opiece", zgodnie z którym podmioty tworzące i prowadzące żłobki lub kluby dziecięce, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z treści art. 60 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, określa rada gminy w drodze uchwały. Ponadto w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego a, także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Natomiast art. 2 ust. 2 ustawy o opiece stanowi, że w ramach opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna, a ust. 3, że opieka nad dzieckiem może być: sprawowana do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia lub w przypadku, gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - 4 rok życia. Dalej wskazano, że w § 1 uchwały Rada Miejska w Iławie ustaliła dotację celową dla podmiotów niepublicznych prowadzących żłobki (...).W § 2 uchwały postanowiono, że dotacja przeznaczona jest na dofinansowanie wydatków bieżących ponoszonych na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat 3, zapewnienie dziecku opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej poprzez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwy do wieku dziecka. Zdaniem organu nadzoru art. 60 ust. 1 ustawy o opiece wskazuje krąg podmiotów, które mogą ubiegać się o przyznanie dotacji, jeżeli tylko gmina zdecyduje się na udzielenie takiej dotacji. Podejmując taką decyzję gmina nie może ograniczać się do wskazania tylko niektórych podmiotów. Rada Miejska w Iławie wskazała tylko żłobki, jako podmiot uprawniony do otrzymania dotacji. W ocenie Kolegium Izby, Rada Miejska w Iławie w sposób istotny naruszyła prawo, poprzez ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece. Zgodnie z powołanym wyżej art. 2 ust. 3 ustawy o opiece, opieka nad dzieckiem może być sprawowana do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia lub w przypadku, gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - 4 rok życia. Zdaniem Kolegium Izby, Rada Miejska w Iławie nie ma kompetencji do zawężania przeznaczenia dotacji celowej na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat trzech, podczas gdy ustawa o opiece przewiduje możliwość sprawowania opieki nad dzieckiem również do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy czwarty rok życia, nie ma również kompetencji do zawężenia możliwości otrzymania dotacji jedynie dla podmiotów prowadzących żłobek. Nadto nie ma kompetencji do określania cech opieki na dziećmi w wieku do lat 3, gdyż cechy te określa już sama ustawa. Określenie w § 2 uchwały z dnia 23 lutego 2015 r.,. cech opieki jest powtórzeniem zapisów ustawowych tj. art. 10 ustawy o opiece. Podkreślono, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na powyższą uchwałę Rada Miejska w Iławie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 60 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o opiece. W uzasadnieniu skargi powołując stanowisko RIO wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, skarżąca określiła zarówno wysokość, zasady ustalania jak i rozliczania dotacji celowej. Okoliczność, iż w § 1 uchwały z dnia 23 lutego 2015 r. mowa jest tylko o podmiotach niepublicznych prowadzących żłobki wcale nie dowodzi, zdaniem skarżącej, że naruszyła swym działaniem art. 60 ust. 2 wymienionej ustawy. Podkreślono, że w Gminie Iława poza jednym niepublicznym podmiotem prowadzącym właśnie żłobek, nie ma klubów dziecięcych lub podmiotów zatrudniających dziennych opiekunów. Tym samym podjęta przez skarżącą uchwała ma podstawy w realnych uwarunkowaniach. W sytuacji, gdyby powstał następny podmiot, czy to zatrudniający dziennych opiekunów lub też klub dziecięcy, niewątpliwie Uchwała byłaby zmieniona i dostosowana do zmienionych potrzeb. Zatem podjęcie uchwały o takiej treści nie stanowiło naruszenia art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece, ale miało swoje przełożenie na realne warunki panujące w Gminie Miejskiej w Iławie oraz aktualne potrzeby w tym zakresie. Skarżąca nie zgodziła się również z naruszeniem art. 2 ust.3 ustawy o opiece poprzez zawężenie przeznaczenie dotacji celowej na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat trzech. Wskazała, że już w podstawach prawnych, na które powołuje się uchwała z dnia 23 lutego 2015 r. wymieniona jest ustawa o opiece nad dzieckiem w wieku do lat 3, a tym samym jest jak najbardziej naturalną okolicznością, iż winna ona być stosowana w całości łącznie z przeznaczeniem dotacji również dla dzieci powyżej 3 roku życia, czyli takich, w stosunku do których niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - do 4 roku życia. Zdaniem skarżącej użyte sformułowanie w § 2 uchwały z dnia 23 lutego 2015 r., iż dotacja miała być przyznawana na dofinansowanie wydatków bieżących ponoszonych na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat 3 nie może stanowić o naruszeniu art. 2 ust. 3 tej ustawy. Sama bowiem nawet ustawa nosi tytuł: o opiece nad dzieckiem w wieku do lat 3, a obejmuje też dzieci, które przekroczyły już podany wiek 3 lat. Podobnie okoliczność, iż we wspomnianym § 2 uchwały z 23 lutego 2015 r. mowa jest o dzieciach do lat 3, nie waży o tym, iż podmiot niepubliczny, do którego uczęszczałoby dziecko w stosunku, do którego niemożliwe lub utrudnione byłoby objęcie go wychowaniem przedszkolnym, nie otrzymałby dotacji do 4 roku życia takiego dziecka. Podkreślono, że ustawa jest aktem wyższego rzędu niż uchwała, a tym samym winna znaleźć zastosowanie w pierwszej kolejności. Zwrócono również uwagę na brak jednolitości wydawanych przez RIO aktów nadzoru. Uchwałą nr 0120-193/15 z dnia 27 maja 2015 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasady i reguły orzekania określają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 §1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. W wyniku takiej kontroli zaskarżony akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii zgodności z prawem zakwestionowanych przez organ nadzoru uregulowań zawartych w wyżej cytowanej uchwale Rady Miejskiej w Iławie w sprawie wysokości i zasad udzielania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Gminy Miejskiej Iława. Przedmiotem rozpoznania sądu jest więc akt nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W ocenie organu nadzoru badana uchwała organu samorządu terytorialnego naruszała prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w zakresie określonym uchwałą RIO. Krańcowo odmienne stanowisko prezentuje natomiast Rada Miejska utrzymując, że jej uchwała w niczym prawa nie narusza. Badanie zgodności z prawem aktu organu nadzoru powinno uwzględniać zadania organu nadzoru. Organ ten z założenia stoi na straży przestrzegania prawa przez organy samorządu terytorialnego. Formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien więc wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to elementy niezbędne rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające z art.91 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej jako u.s.g.). Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego . Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega m.in. na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego , z którymi akt organu samorządu jest niezgodny oraz wykazanie , na czym polega i w czym wyraża się naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z 24 września 2002r. , sygn. akt II SA/Wr 3142/01 i wyrok NSA z 20 kwietnia 2007r. , sygn. akt I OSK 191/07 ). Przestawionym wyżej wymogom w pełni odpowiada zaskarżona uchwała Kolegium RIO. W ocenie Sądu uchwała organu nadzoru spełnia wymogi formalne i merytoryczne. W związku z tym skarga Rady Miejskiej jest bezzasadna. W tym miejscu wskazać należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 u.s.g. określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy. Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę ( w tym przypadku Gminę Miejską Iława) takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12 – dostępne na internetowej stronie CBOSA). Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż ograniczenie polegające na przyznaniu dotacji tylko podmiotom prowadzącym żłobek pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową kompetencyjną, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko objęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna. Przyznanie dotacji celowej z art. 60 ust. 1 stawy o opiece, tylko podmiotom prowadzącym żłobek, czyniłoby z niej dotację podmiotową, co przeciwstawiałoby się woli ustawodawcy kształtującego ją jako dotację celową. Ponadto, wprawdzie Rada Miejska słusznie argumentuje, że dotacja określona w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece ma charakter fakultatywny, jednak jeśli gmina zdecyduje się na udzielenie takiej dotacji, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii podmiotów, skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego lub dziennego opiekuna. Zdaniem Sądu wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 ustawy o opiece dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem – jak już wspomniano – z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska w Iławie wprowadzając w uchwale ograniczenia podmiotowe przyznawania dotacji wykroczyła poza zakres kompetencji przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece. Wskazać również należy, że wprowadzając w przedmiotowej uchwale zawężenie przeznaczenia dotacji celowej na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat 3, Rada Miejska naruszyła art. 2 ust.3 ustawy o opiece, bowiem powołany przepis przewiduje możliwość sprawowania opieki nad dzieckiem również do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy czwarty rok życia. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wprowadzenie ograniczenia przeznaczenia dotacji celowej na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat trzech stanowi przekroczenie kompetencji prawotwórczych Rady Miejskiej w Iławie. W ocenie Sądu opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa i skutkować muszą, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.. Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w judykaturze, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Także w doktrynie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.