I OSK 191/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 475/06 w sprawie ze skargi Rady Gminy Kleszczów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. nr PN.I-0911/89/2006 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wprowadzeniu lokalnego programu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od Gminy Kleszczów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 475/06 uchylił zaskarżone przez Radę Gminy w Kleszczowie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. Nr PN.I-0911/89/2006, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wprowadzeniu lokalnego programu pomocy społecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 27 lutego 2006 r. Rada Gminy Kleszczów podjęła na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) uchwałę nr XLIX/496/06, w sprawie przyjęcia lokalnego programu pomocy społecznej o charakterze osłonowym w celu złagodzenia skutków ponoszenia przez mieszkańców Gminy Kleszczów zwiększonych kosztów ogrzewania na skutek silnych mrozów i przedłużającego się okresu zimowego w sezonie 2005/2006, w ramach którego miał zostać wypłacony zasiłek jednorazowy. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2006 r. nr PN.I-0911/89/2006 na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 lutego 2006 r. Zdaniem organu, zakwestionowana uchwała unormowała kwestie, do których uregulowania nie upoważniły jej przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 110 ust. 10 (omyłkowo wskazany art. 100) tej ustawy stanowi podstawę do opracowania i wdrożenia przez radę gminy programu pomocy społecznej. Pod pojęciem programu należy rozumieć plan, rozkład, kalendarz, projekt. Rada Gminy na mocy tego aktu prawnego postanowiła o przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego, co jest sprzeczne nie tylko z ideą programu, ale także z postanowieniami art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 8 w zw. z art. 7 oraz art. 40 ust. 3 w/w ustawy. Przepis art. 17 ust. 2 pkt 2 reguluje kwestie przyznawania i wypłacania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze i nie daje on umocowania dla Rady Gminy do podejmowania uchwał w tym zakresie. Art. 8 i 7 w/w ustawy normują problematykę kryterium dochodowego, podczas gdy przyznanie omawianego świadczenia nie zostało uzależnione od dochodu w rodzinie. Natomiast art. 40 ust. 3 daje podstawę do udzielania pomocy indywidualnie, w drodze decyzji administracyjnej wójta. Nie może natomiast stanowić podstawy prawnej przyznania świadczenia o charakterze generalnym i to niezależnie od kryterium dochodowego w rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy w Kleszczowie zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 i 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, art. 6 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wyjaśniła, iż celem programu adresowanego do wszystkich mieszkańców Gminy było częściowe zrekompensowanie zwiększonych przez długotrwałą i mroźną zimę kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych w oparciu o kryterium powierzchni lokali i kryterium źródła zaopatrzenia w energię elektryczną. Według Rady Gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi dowód zbyt daleko idącej ingerencji organu nadzoru w sferę samodzielności gminy i wybiega poza kryterium przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie do ustawy przepisu pozwalającego na uchwalanie lokalnych programów pomocy społecznej jest wyrazem woli ustawodawcy powierzenia gminom możliwości uregulowania określonych zagadnień w sposób wykraczający poza regulacje ustawowe. Możliwe jest zatem stworzenie zasad uzupełniających regulacje ustawowe i nie zawsze muszą być to zasady zbieżne z przepisami ustawy. Pełna zbieżność programu pomocowego z regulacjami ustawowymi powodowałaby bezprzedmiotowość takiego programu i dawałaby podstawę do postawienia zarzutu powielania ustawy w drodze uchwały. Strona zarzuciła również, że Wojewoda badał zgodność uchwały z przepisem, który nie stanowił w ogóle podstawy prawnej jej wydania to znaczy z art. 17 ust. 2 pkt 2 i art. 100 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o art. 17 ust. 2 pkt 4, natomiast w przypadku powołanego błędnie art. 100 ust. 10 skarżąca stwierdziła, iż w ustawie nie ma takiego przepisu i organowi chodziło prawdopodobnie o art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z 24.09.2002 r., II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75;wyrok NSA z 15.05.2001 r. II SA/Lu 202/2000, publ. Ochrona Środowiska 2001/4/66, wyrok NSA bez daty II OSK 447/2006, Rzeczpospolita 2006/161 str. C 3, wyrok NSA z dnia 16.05.2005 r. OSK 1542/04- niepubl.). W ocenie Sądu I instancji – w niniejszej sprawie – zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom art. 91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zaznaczył, iż organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził sprzeczność uchwały nie z art. 17 ust. 2 pkt 4 lecz z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i w oparciu o tą normę prawną prowadził rozważania. Wskazany artykuł, nie dość, że nie stanowił podstawy prawnej uchwały Rady Gminy Kleszczów, to jeszcze nie ma nic wspólnego z problematyką regulowaną w uchwale. Stanowi bowiem, iż do zadań własnych gminy należy przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. Wojewoda Łódzki ani jednym zdaniem nie odniósł się do kwestii zgodności uchwały z art. 17 ust. 2 pkt 4. Dopiero w odpowiedzi na skargę próbował wykazać, że uchwała jest sprzeczna nie tylko z art. 17 ust. 2 pkt 2, ale także z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Analogiczna sytuacja miała miejsce, gdy organ nadzoru próbował udowodnić sprzeczność § 5 ust. 2 uchwały z przepisami art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda nie przedstawił żadnych rzeczowych argumentów. Wyraził natomiast pogląd, iż podstawą przyznania zasiłku określonego w programie niezależnie od dochodu nie może być art. 40 ust. 3. Jednak i tutaj, tak samo jak poprzednio, organ zacytował wskazaną normę prawną, kwitując iż "powyższy przepis daje podstawę do udzielenia pomocy indywidualnie, na podstawie ustawy, w drodze wydania przez wójta decyzji administracyjnej i nie wymaga wprowadzenia programu". Podsumowując, Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Kleszczów z dnia 27 lutego 2006 r. nie przedstawił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w sprawie oraz wnioskowania, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały wprowadzającej lokalny program pomocy społecznej o charakterze osłonowym. W istocie rzeczy, Wojewoda Łódzki w swoich rozważaniach ograniczył się wyłącznie do przytoczenia konkretnych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Uchylił się jednak od przeprowadzenia ich wykładni i szczegółowej analizy, a co za tym idzie od oceny zastosowania tych norm do przyjętych w uchwale rozwiązań. Brak tych jakże istotnych elementów rozstrzygnięcia nadzorczego musiał doprowadzić do wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. Powyższe rozważania dotyczące mankamentów rozstrzygnięcia nadzorczego nie przesądzają oczywiście o zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Kleszczów. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że błędna jest argumentacja strony skarżącej, jakoby gmina posiadała możliwość regulowania określonych zagadnień w sposób wykraczający poza regulacje ustawowe, skoro ustawa o pomocy społecznej nie wyłącza wyraźnie dopuszczalności przyjęcia przez radę gminy programu pomocy społecznej, obejmującego wypłatę jednorazowego świadczenia. Organy samorządu terytorialnego, co z całą stanowczością trzeba podkreślić, zobligowane są do działania w granicach prawa i nie mogą wykraczać w drodze uchwalenia programu pomocowego poza regulacje ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta, jak słusznie podkreślił to Wojewoda kierowana jest do określonych grup społecznych, głównie do osób bezrobotnych, niepełnosprawnych, czy chociażby bezdomnych (art. 7 ustawy) i tylko dla tych osób ustawodawca przewidział określone formy świadczeń pomocowych. Wojewoda Łódzki złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełniało wymagań określonych w art.97 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym, b) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy zgodności z prawem uchwały Nr XLIX/496/06 Rady Gminy Kleszczów z dnia 27 lutego 2006 roku w sprawie: wprowadzenia lokalnego programu pomocy społecznej, c) art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez : -nie wskazanie przez Sąd podstawy prawnej wyroku, a w szczególności przepisów, na których Sąd oparł się badając zgodność z prawem uchwały Nr XLIX/496/06 Rady Gminy Kleszczów z dnia 27 lutego 2006 r. w sprawie: wprowadzenia lokalnego programu pomocy społecznej, -nie wyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu jaki wynika z powyższego przepisu, dlaczego Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego jest wadliwe, -brak wskazania dlaczego, pomimo zaistnienia zdaniem Sądu okoliczności, iż uchwała Nr XLIX/496/06 Rady Gminy Kleszczów z dnia 27 lutego 2006 roku w sprawie: wprowadzenia lokalnego programu pomocy społecznej narusza przepisy prawa, Sąd postanowił uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, d) art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo stwierdzenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku naruszenia prawa przez przepisy uchwały Nr XLIX/496/06 Rady Gminy Kleszczów z dnia 27 lutego 2006 roku w sprawie: wprowadzenia lokalnego programu pomocy społecznej. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 8, 17 ust.2 pkt 2 i 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez ich pominięcie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane elementy zawierało - Wojewoda Łódzki powołał bowiem przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone przez postanowienia uchwały objętej postępowaniem nadzorczym, przytoczył ich treść oraz zawarł, w przypadku treści art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, jego wykładnię. Dokonał również porównania treści przepisu z treścią przepisu uchwały, wskazując, że w jego ocenie przyznanie jednostkowego świadczenia w drodze uchwały wprowadzającej "program pomocy społecznej", jest z powyższym przepisem sprzeczne. Analogicznie przestawia się kwestia powołania w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisu art.l7 ust.2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i nie odniesienie się w rozstrzygnięciu do przepisu art.l7 ust.2 pkt 4 tej ustawy. Organ nadzoru wskazał w rozstrzygnięciu przepis, który uznał za naruszony w sposób istotny. Organ nadzoru ma obowiązek analizy uchwały, co do jej zgodności, ze wszystkimi, obowiązującymi przepisami prawa - począwszy od Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skończywszy na prawie miejscowym. Nie odniesienie się zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do naruszenia, wskazanego w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisu art.l7 ust.2 pkt 4, powołanie się natomiast na nie wskazane w uchwale, lecz naruszone zdaniem organu nadzoru przepisy, nie jest sprzeczne z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył przepis art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez uznanie, że w powyższym postępowaniu Sąd był zobowiązany do zbadania zgodności z prawem jedynie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z powyższym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "sprawy", jakim posługuje się w tym przypadku ustawodawca nie zostało przez niego zdefiniowane i jest pojęciem niedookreślonym. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Kleszczów wniosła o jej oddalenie podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przede wszystkim, za nietrafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. nie zawiera wszystkich – wymaganych w świetle art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – elementów. Stosownie bowiem do tego przepisu, rozstrzygnięcie nadzorcze – stwierdzające nieważność uchwały organu gminy z prawem – powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim, art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy, oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ obowiązany jest wskazać naruszenie prawa zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Zatem w świetle powyższego nie można przyjąć, aby będące przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełniało wskazanych wymogów. Wojewoda Łódzki w wydanym dnia 5 kwietnia 2006 r. rozstrzygnięciu powołał: zarówno właściwą podstawę prawną, tj. art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wraz ze wskazaniem w uzasadnieniu stosownych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 pkt 2 i pkt 2 oraz art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), a także zwięźle uzasadnił motywy rozstrzygnięcia. Stąd nie można – co zaznaczono w skardze kasacyjnej – podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym Organ ograniczył się wyłącznie do powołania przepisu, który został naruszony bez wykazania na czym to naruszenie polega i nie przedstawił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie wraz z wnioskowaniem. Wojewoda Łódzki, poza wskazanym wyżej powołaniem przepisów prawa, w jego ocenie naruszonych postanowieniami uchwały Rady Gminy Kleszczów, przedstawił na czym te naruszenia polegają. Przechodząc bowiem od zacytowania treści branych pod uwagę przepisów, poprzez wykładnię art. 110 ust. 10 (omyłkowo wskazanego jako art. 100 ust. 10) ustawy o pomocy społecznej, który w jego ocenie nie mógł stanowić podstawy uchwały Rady Gminy Kleszczów, do wskazania konkretnego zapisu aktu Gminy naruszającego określone normy powoływanej ustawy z wskazaniem na czym ten naruszenia polegają. Zasadnym wydaje się również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym (§ 1 tego przepisu) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ograniczył się praktycznie do oceny przedmiotowego rozstrzygnięcia wyłącznie pod względem formalnym, podając na marginesie, że powołana przez Radę Gminy ustawa o pomocy społecznej kierowana jest tylko do określonych grup społecznych. Nie dokonano zatem oceny merytorycznej, ani zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też uchwały Gminy stanowiącej przedmiot tego rozstrzygnięcia, co jest obligatoryjne przy rozpoznawaniu skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze. Nawet zatem, gdyby Sąd I instancji zbadał merytorycznie zaskarżone rozstrzygnięcie, co nie miało w sprawie miejsca, powinien również – właśnie badając to rozstrzygnięcie – dokonać oceny jego przedmiotu, czyli uchwały, której nieważność stwierdzono. Granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem. Pojecie sprawy obejmuje zatem wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone akty, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Stąd zważywszy, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym w kontekście objętej nim uchwały, trafnym wydaje się wskazany w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przepisów powołanych w treści uchwały, w tym zwłaszcza art. 8 ustawy o pomocy społecznej, uzależniającego – wbrew założeniom aktu Rady Gminy – prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od wysokości uzyskiwanego dochodu. Wprawdzie bowiem – w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku – zasygnalizowano naruszenia prawa wynikające z treści podjętej uchwały, jednakże pełna ocena w tym zakresie nie została przez Sąd przeprowadzona. Już z tych – przedstawionych wyżej przyczyn – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zaś na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust.2 pkt. 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).