II SA/Łd 475/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Rady Gminy w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wprowadzeniu lokalnego programu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] Rada Gminy K. podjęła na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) uchwałę nr [...], w sprawie przyjęcia lokalnego programu pomocy społecznej o charakterze osłonowym w celu złagodzenia skutków ponoszenia przez mieszkańców Gminy K. zwiększonych kosztów ogrzewania na skutek silnych mrozów i przedłużającego się okresu zimowego w sezonie 2005/2006, w ramach którego miał zostać wypłacony zasiłek jednorazowy. W dniu [...] uchwała wpłynęła do organu nadzoru. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...]. Zdaniem organu, zakwestionowana uchwała unormowała kwestie, do których uregulowania nie upoważniły jej przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 100 ust. 10 tej ustawy stanowi podstawę do opracowania i wdrożenia przez radę gminy programu pomocy społecznej. Pod pojęciem programu należy rozumieć plan, rozkład, kalendarz, projekt. Rada Gminy na mocy tego aktu prawnego postanowiła o przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego, co jest sprzeczne nie tylko z ideą programu, ale także z postanowieniami art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 8 w zw. z art. 7 oraz art. 40 ust. 3 w/w ustawy. Przepis art. 17 ust. 2 pkt 2 reguluje kwestie przyznawania i wypłacania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze i nie daje on umocowania dla Rady Gminy do podejmowania uchwał w tym zakresie. Art. 8 i 7 w/w ustawy normują problematykę kryterium dochodowego, podczas gdy przyznanie omawianego świadczenia nie zostało uzależnione od dochodu w rodzinie. Natomiast art. 40 ust. 3 daje podstawę do udzielania pomocy indywidualnie, w drodze decyzji administracyjnej wójta. Nie może natomiast stanowić podstawy prawnej przyznania świadczenia o charakterze generalnym i to niezależnie od kryterium dochodowego w rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy w K. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 i 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, art. 6 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wyjaśniła, iż celem programu adresowanego do wszystkich mieszkańców Gminy było częściowe zrekompensowanie zwiększonych przez długotrwałą i mroźną zimę kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych w oparciu o kryterium powierzchni lokali i kryterium źródła zaopatrzenia w energię elektryczną. Według Rady Gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi dowód zbyt daleko idącej ingerencji organu nadzoru w sferę samodzielności gminy i wybiega poza kryterium przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie do ustawy przepisu pozwalającego na uchwalanie lokalnych programów pomocy społecznej jest wyrazem woli ustawodawcy powierzenia gminom możliwości uregulowania określonych zagadnień w sposób wykraczający poza regulacje ustawowe. Możliwe jest zatem stworzenie zasad uzupełniających regulacje ustawowe i nie zawsze muszą być to zasady zbieżne z przepisami ustawy. Pełna zbieżność programu pomocowego z regulacjami ustawowymi powodowałaby bezprzedmiotowość takiego programu i dawałaby podstawę do postawienia zarzutu powielania ustawy w drodze uchwały. Istotą lokalnego programu jest przecież stworzenie uregulowań odrębnych, wykraczających poza ustawę i realizujących cele pomocy społecznej. Poza tym fakt, iż niewiele gmin ze względów finansowych może podjąć się złagodzenia skutków zimy nie powinien być argumentem przemawiającym przeciwko działaniom podjętym przez Radę Gminy. Strona zarzuciła również, że Wojewoda badał zgodność uchwały z przepisem, który nie stanowił w ogóle podstawy prawnej jej wydania to znaczy z art. 17 ust. 2 pkt 2 i art. 100 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o art. 17 ust. 2 pkt 4, natomiast w przypadku powołanego błędnie art. 100 ust. 10 skarżąca stwierdziła, iż w ustawie nie ma takiego przepisu i organowi chodziło prawdopodobnie o art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Wojewoda pominął okoliczność, iż przewidziane w uchwale świadczenie stosownie do treści art. 3 ustawy o pomocy społecznej miało zapobiegać znalezieniu się w trudnej sytuacji życiowej przez rodziny zamieszkujące na terytorium gminy, tym bardziej, że na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy, zasiłek w szczególności może być przyznany na pokrycie kosztów zakupu opału. Konkludując Rada Gminy w K. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli skład orzekający w sprawie niniejszej badał zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego i procesowego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia lokalnego programu pomocy społecznej o charakterze osłonowym w celu złagodzenia skutków ponoszenia przez mieszkańców Gminy K. zwiększonych kosztów ogrzewania na skutek silnych mrozów i przedłużającego się okresu zimowego w sezonie 2005/2006. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego, które stosownie do ust. 3 art. 91 powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, Dz. Urz. Opols 2004/21/648). Innymi słowy, w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z 24.09.2002 r., II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75;wyrok NSA z 15.05.2001 r. II SA/Lu 202/2000, publ. Ochrona Środowiska 2001/4/66, wyrok NSA bez daty II OSK 447/2006, Rzeczpospolita 2006/161 str. C 3, wyrok NSA z dnia 16.05.2005 r. OSK 1542/04- niepubl.). W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że przez uzasadnienie faktyczne aktu nadzoru należy rozumieć przytoczenie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie to powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które wojewoda uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei, uzasadnienie prawne aktu nadzoru winno obejmować wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) popełnionego naruszenia, uzupełnione w miarę możliwości – określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej (por. Nadzór wojewody nad samorządem terytorialnym. D. Kurzyna-Chmiel, Bielsko-Biała 2003, s. 107-108). Wobec tego, trafny jest zdaniem Sądu wniosek, iż uzasadnienie stanowi integralną część aktu nadzoru i razem z jego rozstrzygnięciem tworzą jedną równorzędną całość. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom cytowanego przepisu, co jest szczególnie istotne w sprawie której ono dotyczy. Przede wszystkim podnieść trzeba, że uchwała Rady Gminy K. wydana została na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych oraz na podstawie art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593), w myśl którego rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Otóż, organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził sprzeczność uchwały nie z art. 17 ust. 2 pkt 4 lecz z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i w oparciu o tą normę prawną prowadził rozważania. Wskazany artykuł, nie dość, że nie stanowił podstawy prawnej uchwały Rady Gminy K., to jeszcze nie ma nic wspólnego z problematyką regulowaną w uchwale. Stanowi bowiem, iż do zadań własnych gminy należy przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. Wojewoda [...] ani jednym zdaniem nie odniósł się do kwestii zgodności uchwały z art. 17 ust. 2 pkt 4. Dopiero w odpowiedzi na skargę próbował wykazać, że uchwała jest sprzeczna nie tylko z art. 17 ust. 2 pkt 2, ale także z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Argumentacja ta jest jednak spóźniona i nie może sanować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ nie powinien zapominać o tym, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest jego rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie odpowiedź udzielona na skargę Rady Gminy K.. W przypadku drugiego z przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały, a mianowicie art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, Wojewoda [...] prawdopodobnie na skutek omyłki pisarskiej w uzasadnieniu aktu nadzoru powołał się na nieistniejący art. 100 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, choć zacytował postanowienia art. 110 ust. 10 ustawy. Rozważania organu w kontekście tej normy prawnej ograniczyły się tylko do zacytowania przepisu i wyjaśnienia, co jego zdaniem należy rozumieć pod pojęciem "program". Nie wynika z nich tak naprawdę, z jakich powodów Wojewoda [...] uznał uchwałę Rady Gminy K. za sprzeczną z omawianym przepisem. Uwadze organu uszedł przy tym fakt, iż dokumentacja złożona przez Radę Gminy w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego nie odpowiadała przesłankom przewidzianym w ust. 9 art. 110 ustawy. Analogiczna sytuacja miała miejsce, gdy organ nadzoru próbował udowodnić sprzeczność § 5 ust. 2 uchwały z przepisami art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej. Poza przytoczeniem art. 8 i ogólnikowym stwierdzeniem, że ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie świadczeń w niej przewidzianych od kryterium dochodowego, Wojewoda nie przedstawił żadnych rzeczowych argumentów. Wyraził natomiast pogląd, iż podstawą przyznania zasiłku określonego w programie niezależnie od dochodu nie może być art. 40 ust. 3. Jednak i tutaj, tak samo jak poprzednio, organ zacytował wskazaną normę prawną, kwitując iż "powyższy przepis daje podstawę do udzielenia pomocy indywidualnie, na podstawie ustawy, w drodze wydania przez wójta decyzji administracyjnej i nie wymaga wprowadzenia programu". Podsumowując, Wojewoda [...] stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nie przedstawił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w sprawie oraz wnioskowania, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały wprowadzającej lokalny program pomocy społecznej o charakterze osłonowym w celu złagodzenia skutków ponoszenia przez mieszkańców Gminy K. zwiększonych kosztów ogrzewania w sezonie zimowym 2005/2006. W istocie rzeczy, Wojewoda [...] w swoich rozważaniach ograniczył się wyłącznie do przytoczenia konkretnych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Uchylił się jednak od przeprowadzenia ich wykładni i szczegółowej analizy, a co za tym idzie od oceny zastosowania tych norm do przyjętych w uchwale rozwiązań. Brak tych jakże istotnych elementów rozstrzygnięcia nadzorczego musiał doprowadzić do wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. Powyższe rozważania dotyczące mankamentów rozstrzygnięcia nadzorczego nie przesądzają oczywiście o zgodności z prawem uchwały Rady Gminy K.. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że błędna jest argumentacja strony skarżącej, jakoby gmina posiadała możliwość regulowania określonych zagadnień w sposób wykraczający poza regulacje ustawowe, skoro ustawa o pomocy społecznej nie wyłącza wyraźnie dopuszczalności przyjęcia przez radę gminy programu pomocy społecznej, obejmującego wypłatę jednorazowego świadczenia. Organy samorządu terytorialnego, co z całą stanowczością trzeba podkreślić, zobligowane są do działania w granicach prawa i nie mogą wykraczać w drodze uchwalenia programu pomocowego poza regulacje ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta, jak słusznie podkreślił to Wojewoda kierowana jest do określonych grup społecznych, głównie do osób bezrobotnych, niepełnosprawnych, czy chociażby bezdomnych (art. 7 ustawy) i tylko dla tych osób ustawodawca przewidział określone formy świadczeń pomocowych. Z wyżej wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.