I SA/Ol 424/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 października 2018r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Zarządu "[...]" Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami w "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję. D.D. (dalej strona, wnioskująca, uczestnik postępowania), będąca właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości M., złożyła 16 października 2017r. w siedzibie Związku Międzygminnego pierwszą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym z mocą obowiązywania od października 2017r. Następnie przedłożyła 30 października 2017r. dwie korekty deklaracji z mocą obowiązywania od stycznia 2015r. i od lipca 2013r. Zadeklarowała 2 osoby zamieszkujące na nieruchomości, kwotę miesięcznej opłaty 22 zł, zbiórkę selektywną z własnym kompostownikiem. Pismem z 16 listopada 2017r. strona złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lipca 2013r. Podała, że zleciła odbiór odpadów prywatnej firmie, makulatura i zakrętki były przekazywane na cele charytatywne, odpady kuchenne na kompost, a odpady metalowe na złom. Wnioskująca była przekonana, że firma prywatna ma takie same prawa jak firma państwowa. Natomiast przy składaniu pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w październiku 2017r. została zobowiązana do złożenia deklaracji z mocą wsteczną od 2013r. Podniosła, że nie powinna ponosić opłat wstecz, ponieważ inny podmiot odbierał jej śmieci. Do wniosku dołączyła szereg dokumentów potwierdzających przekazywanie odpadów prywatnej firmie, w tym rachunki potwierdzające oddawanie odpadów, a także dokumentację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości świadczenia i decyzję dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego. Z kolei z wypełnionego formularza oświadczenia o sytuacji finansowej i rodzinnej wynika, że dwuosobowa rodzina strony utrzymuje się z renty strony w wysokości 854 zł i zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego na niepełnosprawnego syna w kwocie 154 zł miesięcznie, stałe miesięczne koszty utrzymania zajmowanego mieszkania wynoszą 110 zł, inne opłaty około 100 zł. Posiada samochód osobowy z 1992r. Decyzją z "[...]" nr "[...]" Zarząd Związku Międzygminnego (dalej Zarząd, organ I instancji) odmówił umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2013r. do 30 listopada 2017r. w kwocie 1.026 zł. Powołał w sentencji art. 207 i 210 w związku z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst Dz.U. z 2017r. poz. 201), dalej O.p., w związku z art. 6q ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jednolity tekst Dz.U. z 2017r. poz. 1289), dalej u.c.p.g. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub ważnym interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę. Ocenił, że przesłanką do zastosowania powyższej ulgi uznaniowej jest uwzględnienie przez organ podatkowy istnienia uzasadnionego, ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego. Zagrożenie ważnego interesu podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zobowiązań podatkowych. Zarząd wskazał, że zainteresowana złożyła deklarację w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dopiero w październiku 2017r., składając w odpowiedzi na wezwanie organu z 3 października 2017r. deklarację "z mocą obowiązywania od dnia 1 lipca 2013r.". Opisując stan faktyczny sprawy organ zaznaczył, że strona "sądziła, że firma prywatna ma takie same prawa jak firma państwowa" i z tego względu pozbywała się odpadów komunalnych nie w ramach gminnego systemu gospodarowania, ale oddając je podmiotom posiadającym zezwolenie na zbieranie odpadów. Zarząd stwierdził, że argumenty przedstawione we wniosku wskazują na trudną i wyjątkową sytuację, jednakże nie wystąpiło żadne nagłe zdarzenie, którego podatnik nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, a które wiązałoby się z utratą zdolności zarobkowych lub utratą majątku. Wnioskująca jest właścicielem nieruchomości, nie złożyła deklaracji w ustawowym terminie do 15 maja 2013r. i nie dokonała żadnej wpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ podał, że segregowanie odpadów i przekazywanie ich do prywatnych firm nie może być podstawą do umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uznał, że zobowiązania podatkowe są wymagalne na równi od wszystkich podatników i organ podatkowy powinien stać na straży "równości podatkowej" i powszechności egzekwowania należnych zobowiązań podatkowych. Podkreślił, że udzielenie ulgi podatkowej to sytuacja wyjątkowa, a organ podatkowy powinien dążyć do jak najlepszej ściągalności należności z tytułu podatków i opłat lokalnych. Zwracanie się do organu podatkowego z wnioskiem o udzielenie ulgi podatkowej nie jest i nie może być sposobem na uniknięcie płatności. Zarząd uznał, że w chwili obecnej nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki, które można określić jako "ważny interes podatnika" oraz przesłanki o charakterze "interesu publicznego", które stanowiłyby podstawę do umorzenia zaległości podatkowych. Zobowiązana powinna być świadoma faktu, że wytwarzanie odpadów komunalnych pociąga za sobą obowiązek podatkowy w opłacie z tego tytułu, a terminowe wnoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie spowodowałoby zaległości w opłacie. Zarząd poinformował o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie zaległości na raty. W wyniku złożenia odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium) postanowieniem z "[...]" stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2018r. sygn. akt I SA/Ol 357/18 oddalił skargę wnioskującej na rozstrzygnięcie Kolegium. Na powyższą decyzję Zarządu z "[...]" Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik, RPO, skarżący) wywiódł skargę do WSA w Olsztynie - data wpływu do organu I instancji: 6 lipca 2018r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym określeniu podstaw zastosowania ulg w spłacie zobowiązań. W treści skargi Rzecznik podniósł, że błędnie organ uznał, jakoby możliwość zastosowania art. 67a § 1 pkt 3 O.p. uzależniona była od wystąpienia jakiegoś nagłego i niezależnego od zobowiązanego zdarzenia. Zdaniem Rzecznika, wbrew stanowisku organu, umarzanie zaległości podatkowych w oparciu o przesłankę ważnego interesu podatnika nie powinno być ograniczane wyłącznie do zdarzeń absolutnie nadzwyczajnych lub losowych (np. wypadki, choroby, utrata możliwości zarobkowania). Badając wniosek o umorzenie zaległości organy winny kompleksowo ocenić sytuację w jakiej znalazł się zobowiązany, w tym jego uwarunkowania ekonomiczne i rodzinne, a także całokształt okoliczności związanych z powstaniem zaległości. Wskazał, że z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada uwzględniania dobra rodziny połączona z nakazem szczególnej opieki ze strony państwa dla rodzin niepełnych, czy znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, a także obowiązek udzielania wsparcia osobom z niepełnosprawnościami (art. 69). Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009r. sygn. akt I FSK 31/08 w zakresie pojęcia ważnego interesu podatnika, jak też wyrok WSA w Białymstoku z 6 lipca 2010r. sygn. akt I SA/Bk 156/10 co do rozumienia interesu publicznego. Organ nie kwestionował okoliczności, że strona pozostawała pod wpływem błędu uznając, że jeżeli przekazuje wytworzone przez siebie odpady do legalnie działającego odbiorcy, to może nie uczestniczyć w gminnym systemie gospodarowania odpadami. RPO zaznaczył, że w błędnym mniemaniu mogło utwierdzać stronę wieloletnie zaniechanie przez organ obowiązków wynikających z u.c.p.g. Zgodnie bowiem z art. 9u ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2a tej ustawy obowiązkiem organu była kontrola przestrzegania przepisów ustawy. Mimo tego organ dopiero po czterech latach podjął czynności, w następstwie których strona dopełniła obowiązku złożenia deklaracji i uiszcza aktualnie wymaganą lokalnym prawem opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z informacjami przedstawionymi Rzecznikowi przez organ. Ponadto opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, choć ma charakter daniny publicznej, została przez ustawodawcę ściśle powiązana z zapewnieniem przez gminę (związek międzygminny) świadczenia określonych usług, co wynika wprost z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. RPO wskazał także na art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. i podał, że na gruncie niniejszej sprawy usługi odbioru odpadów komunalnych od strony nie były faktycznie świadczone. Na tle przywołanych wyżej przepisów u.c.p.g. wskazana okoliczność nie może pozostać bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona nie przyczyniła się w żaden sposób do kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami - organ nie wskazał, by podejmowane były (zgodnie z lokalnymi przepisami) próby odbioru odpadów z nieruchomości należącej do strony. Dodatkowo strona, choć nie uczestniczyła w gminnym systemie gospodarki odpadami, to pozbywała się wytworzonych przez siebie odpadów za pomocą legalnych źródeł. W ten sposób strona, mimo nieuczestniczenia w gminnym systemie gospodarki odpadami, realizowała jego cele. W ocenie skarżącego przedstawione powyżej okoliczności powinny były zostać wzięte pod uwagę przez organ, którego zadaniem była ocenia zaistnienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. Powołując się na zasadę zaufania do organów podatkowych Rzecznik zarzucił, że Zarząd pominął wspomniane kwestie, co było wynikiem błędnego utożsamienia interesu publicznego z interesem fiskalnym i stanowiło drugi z przejawów naruszenia w niniejszej sprawie art. 67a § 1 pkt 3 O.p. w zw. art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Wskutek wadliwej wykładni art. 67a § 1 pkt 3 O.p. organ de facto nie rozpoznał wniosku strony o umorzenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Powołał się na wyroki WSA w Bydgoszczy z 12 stycznia 2011r. sygn. akt I SA/Bd 913/10 i WSA w Krakowie z 3 lipca 2012r. sygn. akt I SA/Kr 675/12. Podał, że rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości szczegółowo rozważył sytuację życiową i majątkową strony uznając, że jest ona trudna i wyjątkowa. Organ musi jednak brać pod uwagę, że w podobnej sytuacji na terenie jego działania znajduje się bardzo duża liczba zobowiązanych do wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. Ponadto ustawodawca przewidział pomoc osobom znajdującym się w trudnej i wyjątkowej sytuacji, uchwalając ustawę z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (jednolity tekst Dz.U. 2017r., poz. 180 ze zm.). Osoby takie przy niskich dochodach mogą praktycznie nie ponosić kosztów opłat za usuwanie odpadów komunalnych (art. 6 ust. 4 pkt 6). Natomiast Zarząd stosuje ulgę w postaci umorzenia jedynie w przypadkach nadzwyczajnych i losowych, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta , a w przypadku przejęcia zadań gminy przez związek międzygminny – zarządowi związku międzygminnego. Sąd podzielił stanowisko RPO, że Organ błędnie uznał, jakoby możliwość zastosowania art. 67a § 1 pkt 3 O.p. uzależniona była od wystąpienia jakiegoś nagłego i niezależnego od zobowiązanego zdarzenia. Wbrew stanowisku organu, umarzanie zaległości podatkowych w oparciu o przesłankę ważnego interesu podatnika nie powinno być ograniczane wyłącznie do zdarzeń absolutnie nadzwyczajnych lub losowych (np. wypadki, choroby, utrata możliwości zarobkowania). Badając wniosek o umorzenie zaległości organ winien kompleksowo ocenić sytuację w jakiej znalazł się zobowiązany, w tym jego uwarunkowania ekonomiczne i rodzinne, a także całokształt okoliczności związanych z powstaniem zaległości. Podstawę wydanego przez Organ rozstrzygnięć stanowił przepisy art. 67a § 1 pkt 3 O.p. zgodnie z którymi organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Użyte przez ustawodawcę w cytowanych wyżej przepisach sformułowanie "może" oraz sformułowanie nieostre "w przypadkach uzasadnionych" oznacza, że mamy do czynienia z sytuacją tzw. uznania administracyjnego, która upoważnia organ podatkowy przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań". (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270–271). W wyroku z dnia 3 listopada 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu podatnika (sygn. akt III SA 8065/98, LEX nr 47102). Należy jednak zaznaczyć, że przyznana organom podatkowym swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ podatkowy obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243). Prowadzi to do wniosku, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32) oraz w należyty sposób wyważać ważny interes podatnika lub interes publiczny. Organ nie kwestionował okoliczności, że strona pozostawała pod wpływem błędu uznając, że jeżeli przekazuje wytworzone przez siebie odpady do legalnie działającego odbiorcy, to może nie uczestniczyć w gminnym systemie gospodarowania odpadami. W błędnym mniemaniu mogło utwierdzać stronę wieloletnie zaniechanie przez organ obowiązków wynikających z u.c.p.g. Zgodnie bowiem z art. 9u ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2a tej ustawy obowiązkiem organu była kontrola przestrzegania przepisów ustawy. Organ dopiero po czterech latach podjął czynności, w następstwie których uczestniczka postępowania dopełniła obowiązku złożenia deklaracji i uiszcza aktualnie wymaganą lokalnym prawem opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, choć ma charakter daniny publicznej, została przez ustawodawcę ściśle powiązana z zapewnieniem przez gminę (związek międzygminny) świadczenia określonych usług, co wynika wprost z art. 6r ust. 2d u.c.p.g.. Usługi odbioru odpadów komunalnych nie były faktycznie świadczone. Wskazana okoliczność nie może pozostać bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości. D.D. pozbywała się wytworzonych przez siebie odpadów za pomocą legalnych źródeł. W ten sposób, mimo nieuczestniczenia w gminnym systemie gospodarki odpadami, realizowała ona jego cele. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności powinny były zostać wzięte pod uwagę przez organ, którego zadaniem była ocena zaistnienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. Zarząd pominął wspomniane kwestie, co było wynikiem błędnego utożsamienia interesu publicznego z interesem fiskalnym i stanowiło drugi z przejawów naruszenia w niniejszej sprawie art. 67a § 1 pkt 3 O.p. w zw. art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Wskutek wadliwej wykładni art. 67a § 1 pkt 3 O.p. organ de facto nie rozpoznał wniosku strony o umorzenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2018r. sygn. akt I SA/Po 1137/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że "Dla oceny sytuacji podatnika w aspekcie umorzenia zaległości podatkowych ma znaczenie sposób powstania tych zaległości i towarzyszące temu okoliczności". W wyroku z dnia 7 maja 2018 r. sygn. akt II FSK 2845/17 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na potrzebę dokonania analizy sytuacji majątkowej podatnika, przy ocenie istnienia ważnego interesu podatnika. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Możliwość zastosowania art. 67a § 1 pkt 3 O.p. nie jest uzależniona od wystąpienia jakiegoś nagłego i niezależnego od zobowiązanego zdarzenia. Rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości organ winien kompleksowo ocenić sytuację w jakiej znalazła się zobowiązana, w tym jej uwarunkowania ekonomiczne i rodzinne, a także całokształt okoliczności związanych z powstaniem zaległości.