I SA/Ol 436/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub Asesor WSA Renata Kantecka Protokolant Paweł Guziur po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 29 listopada 2006r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" roku, nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę nr "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" roku; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w B. w dniu 31 maja 2006r. podjęła uchwalę Nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Nr "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 18 maja 2006r. unieważniającej uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 26 kwietnia 2006r., w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi B. Przewodniczący Rady Miejskiej w B. pismem z dnia 22 maja 2006r. , na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591), zwołał XLIII Sesję Rady Miejskiej w B. na dzień 31 maja 2006r. na godzinę 10.00 w sali nr 16 Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w B. Pierwotny złączony porządek obrad nie przewidywał podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Z przedstawionego protokołu sesji z dnia 31 maja 2006r. wynika, iż Rada Gminy na podstawie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, wprowadziła zmiany do porządku obrad m.in. podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie wniesienia skargi do WSA w Olsztynie. Spośród 15 radnych stanowiących ustawowy skład, na sesji obecnych było 12 radnych. Za wprowadzeniem do porządku obrad zaskarżonej uchwały głosowało 7 radnych, 4 było przeciw, 1 wstrzymał się od głosowania. Po przeprowadzeniu głosowania Przewodniczący Rady stwierdził, iż projekt zaskarżonej uchwały został wprowadzony do porządku dziennego obrad sesji. Następnie po wprowadzeniu poszczególnych zmian do porządku dziennego sesji radni głosowali za przyjęciem zmian w całości. Za przyjęciem w całości porządku dziennego głosowało 8 radnych, przeciw głosów nie było, wstrzymało się 4 radnych - przy obecności na sali 12 radnych. Tym samym przewodniczący stwierdził, iż porządek obrad został w całości wraz z wniesionymi zmianami zatwierdzony i zaczęto realizować przyjęty porządek obrad. Rada Miejska w obecności 12 radnych uczestniczących w posiedzeniu – 7 głosami za, 4 przeciw i 1 głosie wstrzymującym się podjęła uchwalę Nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Burmistrz B. przesłał do Wojewody podjęte w trakcie obrad XLIII Rady Miejskiej w B. w dniu 31 maja 2006r. uchwały, w tym i zaskarżoną uchwałę. Wojewoda, powołując się na treść art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządnie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 31 maja 2006r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik Wojewody podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym wprowadzenie zmian w przedstawionym przez przewodniczącego rady porządku obrad wymaga bezwzględnej większości głosów ustawowego składy rady. Tym samym mając na uwadze, że ustawowy skład Rady Miejskiej w B. wynosi 15 radnych bezwzględna większość ustawowego składu wynosi 8 głosów. Z przedłożonego organowi porządku obrad wynika, że za wprowadzeniem do porządku obrad projektu zaskarżonej uchwały głosowało 12 radnych, z których 7 było za, 4 było przeciw i jeden wstrzymał się od głosowania. Po przeprowadzeniu glosowania Przewodniczący Rady stwierdził, że projekt uchwały w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie został wprowadzony do porządku dziennego obrad sesji w pkt 8 podpkt 3. Powyższe zdaniem Wojewody wskazuje, iż Rada Miejska w B. wprowadzając do porządku obrad XLIII Sesji w pkt 8 podpkt 3, bez wymaganej przez ustawę większości, rażąco naruszyła art. 20 ust .1a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż w głosowanie nad wprowadzeniem projektu uchwały do porządku obrad odbywało się w obecności 12 radnych, 7 głosowało za , 4 radnych było przeciw zaś 1 wstrzymał się od głosowania. Natomiast całość porządku obrad wraz z wniesionymi poprawkami została przyjęta 8 głosami za, przeciwnych głosów nie było i 4 głosach wstrzymujących się. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze treść art. 85, 86 i 87 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie wskazanego powyżej terminu (zgodnie z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu 12 czerwca 2006r. wraz z pismem Burmistrza z dnia 5 czerwca 2006r. Organ nadzoru nadał skargę do sądu w dniu 11 września 2006r., a więc już po upływie 30-dniowego terminu o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja dotycząca terminów wnoszenia skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego została zawarta w art. 53 § 1 –3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.), jednakże "szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji" (vide: wyrok NSA : z dnia 19.01.2005r., OSK 1575/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 70; z dnia 15.07.2005r., II OSK 320/05, ONSA1/2006, poz. 17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19.07.2006r., I SA/Gl 927/06, OwSS 2006, nr 4, poz. 114). Tym samym stwierdzić należy, iż Wojewoda mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" z dnia 31 maja 2006r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 15, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką nieważności uchwały organu gminy jest niezgodność z prawem. Art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem ,że nieważna jest uchwałą organu gminy "sprzeczna z prawem". Jednakże w art.91 ust.4 tej ustawy ustawodawca postanowił , iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały , ograniczając się do wskazania ,że podjęto ją z naruszeniem prawa. Z zacytowanych przepisów wynika więc ,że przesłanką stwierdzenia nieważności jest istotne naruszenie prawa. Za istotne naruszenie prawa uznać natomiast należy naruszenie prawa mające wpływ nie tylko na treść podjętej uchwały ale także takie naruszenie przepisów proceduralnych ( formalnych) , które umożliwiło podjęcie uchwały . "Istotne" naruszenie prawa jako przesłanka unieważnienia uchwały nie może być przy tym utożsamiane z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156§1 kpa. ( vide: wyrok NSA z dnia 18 września 1990r., sygn.akt S.A./Wr 849/90, opub. w ONSA 1990/4/2 ). W szczególności ustawa nie wymaga aby naruszenie prawa przy wydawaniu uchwały miało charakter "rażący", co nie oznacza ,iż istotne naruszenie prawa nie może mieć w konkretnym przypadku cechy "rażącego". W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym i niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa . Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy doszło do skutecznego wprowadzenia zmian w porządku obrad XLIII Sesji Rady Miejskiej w B. z dnia 31 maja 2006r. co w dalszej fazie sesji rady umożliwiało podjęcie zaskarżonej uchwały. Ogólna regulacja zawarta w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W doktrynie podkreśla się, że brak klasyfikacji uchwał w w/w przepisie nakazuje stosować go do wszystkich uchwał podejmowanych przez radę gminy. Art. 14 jest przepisem iuris cogentis z tym skutkiem, że niedochowanie tych wymagań skutkuje nieważnością uchwały (Krawczyk R.P.: Zagadnienie absolutorium w działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych w orzecznictwie i praktyce rad gmin, s. 21, ST 1994, nr 5; "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P.Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, str.133-134). Przepisem szczególnym do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który zaostrza wymagania jest art. 20 ust 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad, ale tylko w sytuacji, gdy uchwała podjęta w tym przedmiocie zostanie przyjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z przedstawionego protokołu Sesji wynika, że za wprowadzeniem do porządku obrad zmiany w postaci podjęcia zaskarżonej uchwały na 12 radnych obecnych, za głosowało 7 radnych, 4 przeciw, zaś 1 wstrzymał się od głosowania. Ustawowy skład Rady Miejskiej w B. wynosi 15 radnych. Pod pojęciem bezwzględnej większości należy rozumieć pierwszą liczbę naturalną przewyższającą połowę ważnie oddanych głosów (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z2 0.09.1995r., W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z 16.09.1993r., S.A./Ka 1351, OSS 1994, nr 1, poz. 42). Zatem bezwzględna większość ustawowego składu w przypadku Rady Miejskiej w B. wynosi 8 radnych, zaś za wprowadzeniem zmiany głosowało tylko 7 radnych. Tym samym stwierdzić należy, iż w niniejszym przypadku wprowadzenie zmiany dotyczącej podjęcia uchwały Nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nastąpiło z istotnym i rażącym naruszeniem prawa - art. 20 ust .1 a ustawy o samorządzie gminnym. Ustaliwszy wynik głosowania w kwestii zmiany porządku obrad, przewodniczący powinien bowiem stwierdzić ,że proponowana zmiana nie została wprowadzona , gdyż nie uzyskała wymaganej ustawą większości. Nie można zatem podzielić poglądu Rady Miejskiej w B., iż do sanacji braku bezwzględnej większości doszło na skutek przyjęcia całość porządku obrad wraz z wniesionymi poprawkami, albowiem za nowym brzmieniem porządku obrad głosowało 8 radnych, nie było przeciwnych, zaś 4 wstrzymało się od głosu. Sąd stoi bowiem na stanowisku, iż wada pierwotna (jaką był brak ustawowej większości przy głosowaniu za wprowadzeniem do porządku obrad uchwały Nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie) rzutuje na prawidłowość całej procedury wprowadzenia zmian w porządku obrad. W sytuacji, gdy zmiana pierwotna nie była skuteczna nie może być mowy o późniejszej naprawie tego stanu przez głosowanie nad przyjęciem całości wprowadzonych zmian do porządku obrad. W porządku obrad nie mógł bowiem znaleźć się punkt dotyczący podjęcia uchwały o zaskarżeniu uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej. Konsekwencją owego pierwotnego naruszenia prawa stało się następnie głosowanie w przedmiocie wspomnianej uchwały w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Gdyby nie doszło do naruszenia art. 20 ust.1 a ustawy o samorządzie gminnym, nie doszłoby do zmiany porządku obrad i przegłosowania zakwestionowanej skargą uchwały. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.