I SA/Ol 458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agnieszka Szymańska-Flisikowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Postanowieniem z dnia "[...]" r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. G. (dalej powoływany jako "skarżący", "strona", "wnioskodawca") umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wobec majątku skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]"r. w łącznej kwocie 7.004,10 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 20 lutego 2012 r. skarżący złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Podano, że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z trójką dzieci (syn R. lat 28, syn A. lat 23, córka A. lat 16), żona – D.zmarła w 2003r. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie emerytalne strony w wysokości 1.034,53 zł (netto), wynagrodzenie za pracę A. G. w wysokości 750 zł (brutto) oraz zasiłki z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na zakup żywności w wysokości 160 zł. W kwestionariuszu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący określił wysokość miesięcznych zobowiązań na kwotę 850 zł, w tym wydatki związane z opłatami czynszowymi – 650 zł, kosztem dojazdu córki do szkoły -100 zł oraz zakupem odzieży i książek – 100 zł. Organ wskazał nadto, że strona poinformowała, że jest współwłaścicielem nieruchomości (KW 28286/3), nie jest właścicielem wartościowego majątku ruchomego oraz posiada zobowiązania alimentacyjne, które reguluje w wysokości 150 zł miesięcznie. Powołując treść art. 64e § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej powoływana jako "u.p.e.a.", organ egzekucyjny uznał, że ustalenia poczynione w sprawie wskazują, iż skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Stwierdził jednak, iż w kontekście obowiązujących przepisów prawa zła sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie przesądzają o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wskazano także, że z uwagi na fakt, iż skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą (zawieszoną od dnia 30 listopada 2010 r. na okres 24 miesięcy), dokonano analizy przesłanek zawartych w art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r, nr 90, poz. 864/2), w kontekście udzielenia przedsiębiorcy ewentualnej pomocy de minimis. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygniecie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia "[...]"r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Skarbowej powołał treść art. 64c § 1, art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a. oraz stwierdził, że w pełni podziela argumenty organu I instancji, iż skarżący spełnia przesłankę wyrażoną w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., tj. nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Sytuacja finansowa strony jest bardzo trudna i została uwiarygodniona odpowiednimi dokumentami. Organ II instancji wskazał nadto, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza od dnia 30 listopada 2010 r. jest zawieszona, a postanowieniem z dnia "[...]"., sygn. akt "[...]", Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy oddalił wniosek wierzyciela - ZUS o ogłoszenie upadłości przedsiębiorcy, z uwagi na fakt, iż majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. Dokonując oceny przesłanki nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku, organ stwierdził, że obecnie nie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne w związku z czym nie można uznać, że przesłanka ta została spełniona. Oceniając przesłankę z art.64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., organ wyjaśnił zaś, że w przypadku umorzenia kosztów egzekucyjnych interes publiczny oznacza dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Słusznie Dyrektor ZUS stwierdził, iż za udzieleniem ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych nie mogą przemawiać niepowodzenia skarżącego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, w sytuacji gdy przedsiębiorca powinien zakładać istnienie ryzyka, a także mieć świadomość konieczności regulowania należności publicznoprawnych w wyznaczonych prawem terminach. Skutków ryzyka gospodarczego, którego konsekwencją jest możliwość wystąpienia trudności finansowych, strona nie może przerzucać bezpośrednio na Skarb Państwa, a pośrednio także na całe społeczeństwo. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić również zaistnienia przesłanki zawartej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którą ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych powodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Za bezzasadny uznano zarzut skarżącego wskazany w zażaleniu, iż odmowa umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych, zawarta w zaskarżonym postanowieniu, jest wynikiem urzędniczej dowolności i podejmowania rozstrzygnięcia ze szkodą dla niego. W dalszej części organ odwoławczy podkreślił, że użycie przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 64e § 1 i 2 u.p.e.a., sformułowania "organ egzekucyjny może umorzyć", a także "koszty egzekucyjne mogą być umorzone", upoważnia organy egzekucyjne do rozpatrzenia sprawy udzielenia ulgi w spłacie kosztów w ramach tzw. uznania administracyjnego, pozostawiając im ocenę, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające udzielenie wnioskowanej ulgi. Uznanie administracyjne to specyficzna konstrukcja prawna, która pozwala organowi orzekającemu w sprawie udzielenia tej ulgi na wybór konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Oznacza to, że organ egzekucyjny może, ale nie musi umorzyć kosztów postępowania egzekucyjnego, pomimo wystąpienia przesłanek umorzenia określonych w art. 64e § 2 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuca naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, naruszającego przepisy postępowania w sposób, który ma istotny wpływ na wynik postępowania oraz poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wnoszonych przez skarżącego argumentów. W ocenie skarżącego, organ naruszył również przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2, art. 7 i art. 45). Skarżący wskazuje na trudną sytuację finansową, zagrażającą jego egzystencji. Wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła zarówno przesłanka ważnego interesu podatnika, jak i interesu publicznego, przemawiające za umorzeniem przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Zdaniem skarżącego, umorzenie kosztów, nie może opierać się na dowolnej i uznaniowej interpretacji powyższych przesłanek przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Tym samym sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają charakter uznaniowy, są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie orzeczenia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Stosownie zaś do § 2 koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, bądź ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Jak wspomniano powyżej, z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że przepis ten pozostawia do uznania organu egzekucyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie postanowienia musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 478/98 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2211/04 - publ CBOIS). Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Ograniczenie kontroli sądowej do badania zgodności postanowienia z prawem nie oznacza, że sąd bada jedynie, czy wydanie postanowienia w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego. Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie istniały wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Brak prawidłowego uzasadnienia takiego orzeczenia uniemożliwia bowiem jego właściwą kontrolę ze strony sądu (por. wyrok z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01). W realiach niniejszej sprawy sąd nie podzielił stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej, że umorzenie kosztów egzekucyjnych, w sytuacji wystąpienia przesłanek umożliwiających zastosowanie ulgi, stanowić będzie kolizję z interesem publicznym. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z trójką dzieci. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie emerytalne strony w wysokości 1.034,53 zł (netto), wynagrodzenie za pracę syna w wysokości 750 zł (brutto) oraz zasiłki z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (okresowe, w postaci zakupu posiłków dla córki, w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla skarżącego oraz syna). Nadto skarżącemu została przyznana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej pomoc w postaci produktów żywnościowych z programu PEAD od 1 stycznia 2012r. do 31 grudnia 2012r. dla dwóch osób. Organy obu instancji uznały, że ustalenia poczynione w sprawie wskazują, iż skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Pomimo stwierdzenia, że sytuacja finansowa skarżącego jest bardzo trudna nie wyjaśniły, jak w takiej sytuacji finansowej ma on realizować swoje zobowiązanie. Uznały, że za udzieleniem ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych nie mogą przemawiać niepowodzenia wnioskodawcy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W ocenie organu skutków ryzyka gospodarczego, którego konsekwencją jest możliwość wystąpienia trudności finansowych, zobowiązany nie może przerzucać na Skarb Państwa, a pośrednio także na całe społeczeństwo. Zdaniem sądu powyższe twierdzenia organu są wewnętrznie sprzeczne i nieprzekonywujące. Zdaniem sądu, powyższe świadczy o tym, że organy zbagatelizowały fakt, że skarżący wraz z rodziną korzysta z pomocy społecznej, tj. pomocy finansowej państwa. Otrzymywana emerytura oraz kwoty przyznanej pomocy (zasiłek okresowy, pomoc na zakup posiłków dla córki oraz na zakup żywności) nie wystarczają zdaniem sądu na zaspokojenie egzystencjalnych potrzeb życiowych skarżącego. Rodzaj uzyskiwanej pomocy – na zakup żywności i posiłku przemawia za stwierdzeniem, że skarżący rzeczywiście nie posiada środków na pokrycie kosztów należących do sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Sąd zauważa, że nie w każdym przypadku korzystanie z pomocy społecznej musi przesądzać, że sytuacja danej osoby jest na tyle trudna, iż może uzasadniać zastosowanie wnioskowanej przez nią ulgi. Nie należy jednak tracić z pola widzenia faktu, że celem pomocy społecznej jest wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach niezagrażających ich egzystencji. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie korzystanie przez skarżącego z takiej pomocy stanowi istotną okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem jego żądania o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Zdaniem sądu interes publiczny to nie tylko zapewnienie maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa, ale też ograniczenie wydatków z budżetu państwa np. na pomoc społeczną. Dlatego też, jeżeli sytuacja ekonomiczna skarżącego zmusza go do korzystania z pomocy społecznej, to odmawiając umorzenia kosztów egzekucyjnych organ powinien w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazać dlaczego okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają do potraktowania go w sposób szczególny. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika jednak, dlaczego w odniesieniu do sytuacji skarżącego interes publiczny przemawia przeciwko umorzeniu należności. Sytuacja, w której zapłata kosztów egzekucyjnych powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06 publ. CBOIS). Biorąc pod uwagę, że skarżący w niniejszej sprawie obecnie korzysta ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego kosztów egzekucyjnych, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym. W ocenie sądu, w motywach uzasadnienia organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a podając przyczyny, dla których odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych, ogólnie powołał się na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to nie spełnia zatem wymogu, o którym mowa w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") Zdaniem sądu organ odwoławczy dokonał pobieżnej analizy wydatków skarżącego, przyjmując kwotę 850 zł. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, znajdującym się w aktach administracyjnych, skarżący wskazał także, iż ponosi wydatki wynikające z ugody w kwotach 100 zł oraz 50 zł miesięcznie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się umowa na "[...]" o rozłożeniu na raty należności z funduszu chorobowego wraz z harmonogramem spłat. Zdaniem sądu powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organ egzekucyjny przy ustalaniu kwoty wydatków miesięcznych skarżącego, a mają znaczenie dla określenia sytuacji majątkowej skarżącego. Zdaniem sądu, w przyjętym stanie faktycznym sprawy, analizując przesłanki umorzenia zarówno z pkt 1 jak i 2 przepisu § 2 art. 64e u.p.e.a. nie przeprowadzono wyczerpujących rozważań dotyczących skutków egzekucji przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Organy pominęły, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego co do zasady nie może doprowadzić do naruszenia egzystencji strony. Tym samym organy naruszyły art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać, uwzględniając powyższe uwagi i wskazania sądu, wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Szczegółowo odnieść się do sytuacji życiowej strony w kontekście istnienia ustawowych przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych, w szczególności do sytuacji, że zobowiązany nie jest w stanie ich ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Oznacza to, że nie jest w stanie ich ponieść kosztem zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, w tym przypadku wyżywienia, kosztów utrzymania. Organ winien również mieć na względzie, że pojęcie interesu publicznego, o którym mowa w art.64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., powinno być oceniane jako wyeliminowanie sytuacji, w której rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Nie można także tracić z pola widzenia, że wniosek dotyczy kosztów egzekucyjnych, i to w wysokości 7.004,10 zł, a nie zaległości w składkach ubezpieczeniowych. Reasumując należy stwierdzić, że przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych powyżej okoliczności. Uzasadnienie postanowienia powinno zawierać pełną ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji, przy czym na zasadzie art.135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu także postanowienia organu pierwszej instancji.