I SA/Ol 496/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r., sprawy ze skargi AK na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" r. nr ‘[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I) uchyla zaskarżoną decyzję, II)zasądza od Skarbu Państwa – Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na rzecz radcy prawnego JS tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, kwotę 309,80 zł (słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych i tytułem 22% podatku od towarów i usług, kwotę 52,80 zł (słownie: pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) oraz 17 zł (słownie: siedemnaście złotych), tytułem zwrotu opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. J.K., działając jako pełnomocnik syna – A.K., zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy za okres od stycznia 2000 r. do lipca 2002 r. w łącznej kwocie 293.411.22 zł, w stosunku do których orzeczono Jego odpowiedzialność jako spadkobiercy po zmarłym w dniu 21 października 2002 r. ojcu – S.K. W uzasadnieniu wniosku strona powołała się na trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz podniosła zarzut przedawnienia dochodzonych należności. Podała, iż wobec braku wiedzy prawniczej i nieświadomości konsekwencji przyjęcia wprost spadku po zmarłym mężu obarczona została, wraz z synem – A.K., odpowiedzialnością za ogromne zobowiązania powstałe w związku z prowadzonym przez S. K. Zakładem A w S. Dorobek ponad trzydziestoletniej aktywności gospodarczej, którego wartość wynosiła ok. 5.000.000 zł, został sprzedany w całości przez syndyka masy upadłości za kwotę 1.274.000 zł. Kwota ta jednak nie pokryła wszystkich długów powstałych w związku z tą działalnością gospodarczą, w tym m.in. należności z tytułu składek. Ze złożonego przez pełnomocnika w toku postępowania oświadczenia majątkowego wynikało, że A.K. wyjechał za granicę w styczniu 2006 r. w poszukiwaniu pracy. Nie podjął stałego zatrudnienia, zaś wynagrodzenie które otrzymuje z prac dorywczych jest bardzo niskie i wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz zakup leków. Syn nie posiada zobowiązań z tytułu podatków. Natomiast stronę obciążają zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów w Banku B w S. na kwotę 256.192,18 zł oraz Banku C w wysokości 255.807,66 zł. Matka strony w dniu 30 kwietnia 2008 r. zawarła z Bankiem B w S. ugodę, na mocy której rozłożono spłatę należności do dnia 30 września 2041 r. na miesięczne raty w wysokości 400 – 460 zł. J.K. uiszcza również kwoty w wysokości od 20 do 60 zł miesięcznie na poczet zobowiązania z tytułu kredytu zaciągniętego w Banku C. A.K. posiada dom jednorodzinny o pow. 136 m² i wartości ok. 75.000 – 85.000 zł, który został obciążony hipoteką ustanowioną na rzecz Banku B w S. Oboje, wraz z matką, od lat chorują na przewlekłe i nieuleczalne choroby, co wiąże się z koniecznością zapewnienia stałej opieki lekarskiej oraz kosztownego leczenia (ok. 300 zł miesięcznie). J.K. podniosła, iż choruje na cukrzycę z powikłaniami, chorobę wieńcową serca, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, dyskopatię, niedowład prawej ręki i nogi oraz schorzenia reumatyczne. Z kolei A.K. od urodzenia choruje na astmę oskrzelową i głuchotę lewego ucha, co stanowi przyczynę problemów ze znalezieniem i utrzymaniem pracy. W toku postępowania strona przedłożyła kopie dokumentów, z których wynikało, iż Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych odstąpił wobec niej od dochodzenia zwrotu należności w kwocie 20.812,03 zł, a Naczelnik Urzędu Skarbowego decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie z wniosku A.K. o umorzenie zaległości w podatku od towarów i usług, ze względu na ich przedawnienie. Decyzją z dnia "[...]" Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W motywach rozstrzygnięcia wskazał na określone w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) przesłanki umorzenia tych należności. Jednocześnie powołał treść art. 30 wymienionej ustawy, z którego wynika, iż nie podlegają umorzeniu należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zatem jak podał Zakład, ta część zadłużenia, która dotyczy składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne zatrudnionych pracowników nigdy nie podlega umorzeniu, choćby zachodziły określone w przepisach prawa przesłanki. Odmowę umorzenia należnych składek organ argumentował też tym, że analiza oraz ocena sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy nie wykazała, by została spełniona przesłanka wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). W myśl tego uregulowania Zakład może zaś umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia "[...]" wymienione wyżej rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powołał treść art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przytoczył również art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zawierający enumeratywny katalog zdarzeń, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Jak podano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi umorzyć tych składek. Przy czym nawet stwierdzenie istnienia przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności. Organ wskazał, że stosownie do art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek na Fundusz Pracy, czy na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się w zakresie umorzeń odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisów dotyczących umarzania należności, rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu płatności. Prezes ZUS powołał ponadto wymieniony wyżej § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie organu ponownie rozpoznającego sprawę, sytuacja strony wyczerpała przesłanki zawarte w tym przepisie, co było podstawą umorzenia wcześniejszą decyzją z dnia "[...]" należności z tytułu składek dotyczących S.K. jako osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia. Według Prezesa ZUS utrzymanie w mocy wcześniejszej decyzji w sprawie uzasadniała też treść przepisów art. 28 ust. 3a i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wykluczają one bowiem możliwość podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie udzielenia ulg w stosunku do składek osób ubezpieczonych, nie będących płatnikami tych składek, a zatem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne zatrudnionych pracowników, a nie samego płatnika. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze, skarżący wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu, nie zgodził się z dokonaną oceną Jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Ponownie wskazał na okoliczności przyjęcia spadku, w którego skład wchodziły same długi. Podniósł, iż wyjechał za granicę w celu poszukiwania pracy, jednak stan zdrowia bardzo utrudnia mu zarobkowanie. Uzyskiwane wynagrodzenia przeznacza na pomoc w utrzymaniu domu i spłatę należności bankowych. Otrzymywane przez matkę świadczenie emerytalne, stanowiące jej jedyne źródło utrzymania przy koniecznych wydatkach nie starcza na funkcjonowanie w warunkach minimalnej egzystencji. Tragiczna sytuacja finansowa oraz związane z wieloma chorobami problemy zdrowotne, uniemożliwiają spłatę ciążących zobowiązań. Brak rozeznania w przepisach prawnych i okoliczności powstania zobowiązania związane ze śmiercią ojca spowodowały, iż skarżący przyjął spadek w skład którego, jak się okazało wchodziły same długi po zlikwidowanej działalności gospodarczej. Wskazując na dołączone do akt decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" strona zwróciła ponadto uwagę, że były już umarzane jej inne zobowiązania o charakterze publicznoprawnym. W odpowiedzi Prezes ZUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na wyjątkowo trudną sytuację życiową i okoliczności powstania zaległości skarżący wskazał ponownie w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2009r. podnosząc jednocześnie, iż pominięcie tych przesłanek umorzenia narusza zasadę swobodnej oceny dowodów oraz prowadzi do pokrzywdzenia strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Decyzję należało uchylić, aczkolwiek w związku z rozpoznaniem sprawy Sąd stwierdził inne podstawy takiego właśnie rozstrzygnięcia, niż w wskazane w motywach skargi. Podnieść na wstępie należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153 poz.1269), zwanej dalej p.u.s., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu określa podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej, stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma więc charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny orzekając w danej sprawie pełni bowiem wyłącznie funkcje kasacyjne badając zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, co stanowi wskazany wyżej element sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej. W związku ze skargą A.K. nie było tym samym kompetencją Sądu administracyjnego orzekanie w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wymienione wyżej przepisy p.u.s. skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotem rozstrzygnięcia prezesa ZUS była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zaś wśród podstaw prawnych organ powołał m. in. art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek być mogą umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały natomiast w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Z akt niniejszej sprawy wynika, że złożony przez stronę wniosek o umorzenie dotyczył składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29. W świetle uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organy orzekające prawidłowo wskazały to unormowanie. Jednakże nie uwzględniły go podejmując rozstrzygnięcie. W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2036/06 - LEX nr 328195) Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W sprawie niniejszej odmowa umorzenia należności, co już wskazywano, obejmowała składki finansowane przez pracowników. Dokonana przez organ na gruncie cyt. wyżej art. 28 ustawy i przepisów w/w rozporządzenia analiza przesłanek umorzenia tych składek stanowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 u.s.u.s.. Sąd w składzie orzekającym podzielił prezentowane w uzasadnieniu cyt, wyżej wyroku WSA w Warszawie stanowisko, że aczkolwiek umorzenie postępowania, jak i odmowa umorzenia należności z tytułu składek oznaczają w rezultacie brak pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia (umorzenia składek), to jednak nie mogą być podejmowane niejako zamiennie. Przede wszystkim dlatego, iż jest to równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa, ale również z tego względu, że strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe. Samo przytoczenie treści art. 30 u.s.u.s., przy jednoczesnym stwierdzeniu braku przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 tejże ustawy nie może być uznane za wystarczające dla pozostawienia w obrocie prawnym wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję w związku z wnioskiem strony o umorzenie całości zobowiązań organ lakonicznie wskazał na art. 30 ustawy, jako podstawę prawną odmowy umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Jednocześnie odwołał się do ustaleń w zakresie sytuacji materialnej i osobistej strony zwracając uwagę na umorzenie wcześniejszą decyzją należności z tytułu składek ubezpieczonego płatnika. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak też akt sprawy nie wynika jednak, w jaki sposób wyodrębniono oba rodzaje należności i w oparciu o jakie podstawy faktyczne ustalono ich wysokość. Dopiero zaś ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a następnie wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozwoli na stwierdzenie, iż uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie wykazanie przez organ istotnych dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, okoliczności związanych z określeniem kwot obu rodzajów należnych składek powoduje, iż podjęta w niniejszej sprawie decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem wymienionych przepisów jest również pominięcie przez organ podnoszonych we wniosku o umorzenie z dnia 26 maja 2008r., a podtrzymanych w skardze zarzutów w kwestii przedawnienia wnioskowanej o umorzenie należności. Reasumując stwierdzić należy, iż Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji odmawiającą umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części przez nich finansowanej, naruszył zarówno prawo materialne, jak i procesowe, w tym przepisy art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników, to postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 26 maja 2008r.r. było w tym zakresie bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Z treści rozstrzygnięcia oraz akt sprawy powinny przy tym wyraźnie wynikać podstawy faktyczne, w oparciu o które wyodrębnione zostały oba rodzaje należności i ustalono ich wysokość. W związku ze sformułowanymi we wniosku o umorzenie zarzutami strony odnośnie przedawnienia należności, z akt sprawy powinno też wynikać jednoznaczne stanowisko Prezesa Zakładu w tej kwestii. Wobec ujawnionych w toku postępowania w niniejszej sprawie okoliczności związanych z będącą następstwem zdarzeń losowych, wyjątkowo trudną sytuacją życiową J.K. i jej syna, organ nie może też pozostać obojętny na podnoszoną przez stronę argumentację odnośnie zagrożenia podstaw jej egzystencji, w związku z prowadzonym postępowaniem wykonawczym. Ten aspekt zobiektywizowanych przyczyn i skutków zadłużenia wnioskodawcy powinien być w pełni dostrzeżony w związku ze stosowaniem przepisów obowiązującego prawa, w tym zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego. Dotyczy to zaś nie tylko organu prowadzącego egzekucję, ale również wierzyciela, (art. 13 § 1 i in. ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, - j.t. Dz.U. z 2007r. Nr 11 poz.74). Powyższe uwagi i ocenę prawną Prezes Zakładu zobowiązany będzie uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.. Na mocy zaś art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.