I SA/Ol 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę I SA/Ol 510/15 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2015 r. Z. K. (zwany dalej "skarżącym", "stroną") zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej jako "KRUS") o umorzenie całości "nieistniejącego" zadłużenia z tytułu składek za okres od 1 kwietnia 2008r. do 31 marca 2015r. w kwocie łącznej z "rzekomymi" odsetkami 8.399 zł. Podniósł, że nie uznaje w całości nieistniejącego zadłużenia, które kwestionuje i nie godzi się na naliczenie opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, ani odsetek od nich. Poinformował, że z końcem II kwartału 2005r. obowiązek opłacania składek ustał. Decyzją z dnia "[...]" Prezes KRUS odmówił stronie umorzenia należności za okres od II kwartału 2008r. do marca 2015r. w kwocie 8400,40 zł. Organ wskazał na treść art.41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013r., poz.1403 ze zm.), dalej jako "u.s.r." i stwierdził, że przyznanie ulgi może nastąpić w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ zaznaczył, że ubezpieczeniu społecznemu rolników strona podlega z mocy ustawy od dnia 1 lipca 1977r. Na podstawie umowy darowizny z dnia 27 kwietnia 2005r. strona zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. W dniu 15 czerwca 2005r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. poinformował KRUS o przyznaniu stronie renty strukturalnej na okres od 27 kwietnia 2005r. do 26 maja 2015r. W związku z zaprzestaniem działalności rolniczej, decyzją z dnia "[...]", stwierdzono ustanie ubezpieczenia społecznego rolników z końcem II kwartału 2005r. W związku z przyznaniem renty strukturalnej, decyzją z dnia "[...]’, stwierdzono podleganie przez stronę ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu i obowiązek opłacania składek od 1 lipca 2005r. Obie decyzje zostały wysłane razem w dniu "[...]" i doręczone w dniu 28 lipca 2005r. Decyzje stały się ostateczne. Z faktu podlegania ubezpieczeniu wynika obowiązek opłacania składek, z którego strona się nie wywiązywała na bieżąco. Organ wskazał na wcześniejsze wnioski strony o odroczenie terminu płatności składek, umorzenie odsetek, umorzenie składek, zwrot nadpłaty nienależnie pobranych składek, skargę na czynności egzekucyjne. Zaznaczył, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wysłano do strony, w dniu 9 lutego 2015r., informację o terminie wizytacji. Próba jej przeprowadzenia nie powiodła się, gdyż nikogo nie zastano. Organ stwierdził, że składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, do opłacenia której strona jest zobowiązana, przy miesięcznych dochodach z tytułu przyznanej jej renty strukturalnej nie jest zbyt wielkim obciążeniem finansowym. W dniu 10 kwietnia 2015r. do KRUS wpłynął wniosek strony z dnia 6 kwietnia 2015r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dniu 28 kwietnia 2015r. – odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych od decyzji z dnia "[...]". W dniu 4 maja 2015r. wpłynęło uzupełnienie wniosku z dnia 6 marca 2015r., w którym strona podniosła, że nie została jej doręczona decyzja z dnia "[...]", ani załatwiona sprawa z wniosku z dnia 21 stycznia 2015r. o umorzenie w całości nieistniejącego zadłużenia. Za skandaliczną i błędną uznała wydaną w dniu "[...]" decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]’. Wskazał, że sporną decyzję z dnia "[...]’ o podleganiu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu i obowiązkowi opłacania składek od 1 lipca 2005r. strona otrzymała wraz z decyzją z dnia "[...]" o ustaniu ubezpieczenia od 1 lipca 2005r. Odbiór przesyłki zawierającej ww. decyzje potwierdziła S. K. Ponadto otrzymanie decyzji i przyjęcie jej do wiadomości potwierdzają następujące fakty: - dokonanie wpłat składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe: w dniu 28 kwietnia 2006r. za okres od II kwartału 2005r. do I kwartału 2006r., w dniu 1 czerwca 2007r. za okres od II kwartału 2006r. do IV kwartału 2006r., w dniu 29 maja 2008r. za okres od I kwartału 2007r. do I kwartału 2008r. i w dniu 14 lutego 2009r. w kwocie 191 zł, - wnioski o odroczenie składek i umorzenie odsetek, - załączenie do pisma z dnia 19 maja 2011r. skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N., potwierdzonej przez siebie za zgodność z oryginałem kopii ww. decyzji. Organ podkreślił, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wysłano do strony informację o terminie wizytacji, ale próba jej przeprowadzenia nie powiodła się, bowiem nikogo nie zastano. Do dnia 31 marca 2015r. strona miała przyznaną rentę strukturalną. Składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe nie była zbyt wielkim obciążeniem finansowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Decyzji z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.138 §1 pkt 1, art.127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w skrócie "k.p.a.", art.59 ust.1, art.41a ust.1 pkt 1, art.36 ust.1 pkt 10, art.16 ust.1 pkt 3 u.s.r., poprzez przyjęcie, że beneficjent renty strukturalnej podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na podstawie ww. ustawy; od dnia 1 lipca 2005r. na podstawie niedoręczonej decyzji KRUS z dnia "[...]" o stwierdzeniu podleganiu ubezpieczeniu od III kwartału 2005r. i jednocześnie w tym samym dniu (25 i 26 lipca 2005r.) w decyzji KRUS stwierdził ustanie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe i zdrowotne od 1 lipca 2005r. Takie dwie decyzje, zdaniem skarżącego, nie mogły być wydane. Zaznaczył, że obowiązkowe ubezpieczenie dla niego ustało całkowicie od 1 lipca 2015r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]" i poprzedzającej decyzji z dnia "[...]", o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego i sądowego, o zasądzenie odszkodowania i zadośćuczynienia od strony przeciwnej i zwrotu nieistniejących składek wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 października 2015r. skarżący wskazał, że zaskarżone przez niego decyzje nie są ostateczne i nie podlegają rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ nie rozstrzygał w sprawie żaden sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i uwzględnienie dowodów z: - odwołania z dnia 24 kwietnia 2015r. od decyzji KRUS z dnia "[...]" - decyzji z dnia "[...]" o ustaniu ubezpieczenia, - decyzji z dnia "[...]" o ustaniu ubezpieczenia od 1 kwietnia 2015r. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność stwierdzenia niedoręczenia decyzji z dnia "[...]" : powołanie jego żony w charakterze świadka, dopuszczenie dowodu z akt sprawy "[...]" i powołanie biegłego sądowego do wydania opinii dotyczącej ww. kwestii. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2017r., pełnomocnik skarżącego, poparł jego stanowisko wyrażone w sprawie i podkreślił, że skarga została wniesiona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują, stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. W świetle przywołanych powyżej przepisów prawa sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej ma ściśle zakreślone ramy. Jak już wskazano, kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem, co ma istotne przełożenie na charakter orzeczeń sądów administracyjnych, które tylko w wyjątkowych sytuacjach, nieznajdujących jednakże zastosowania w niniejszej sprawie, mogą orzekać merytorycznie. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa KRUS. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. orzeczenia o umorzeniu należności. Sąd nie może też nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola sądowa obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji uznaniowej z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawia organom w omawianej kwestii uznanie - tzw. "luz decyzyjny" - polegający na możliwości (a nie konieczności, obowiązku) umorzenia tych należności. Z uznaniem administracyjnym, a więc możliwością wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia, mamy jednak w tego typu sprawach do czynienia dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Powszechnie akceptowany jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Ważny interes zainteresowanego, jako określona w tym przepisie przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna określona w tym przepisie operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II GSK 1636/11, LEX nr 1291753). Należy również podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowych dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia szczególne znaczenie ma uzasadnienie decyzji. Powinno być ono przekonujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS. W rozpoznanej sprawie prawidłowo organ stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zadłużenia z tytułu składek określone w art.41 ust.1 pkt 1 u.s.r. Organ wskazał, że wysokość renty strukturalnej przyznanej skarżącemu na okres od 27 kwietnia 2005r. do 26 maja 2015r. pozwalała na ich uiszczenie. Podkreślić przy tym należy, że w toku niniejszego postępowania skarżący nie powoływał się na swoją trudną sytuację finansową, majątkową, czy osobistą, a wyłącznie na okoliczności dotyczące braku podstawy do naliczania i opłacania spornych składek. Skarżący kwestionuje bowiem skuteczność wydania i doręczenia decyzji Prezesa KRUS z dnia "[...]" nr "[...]" o stwierdzeniu podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązkowi opłacania składek od 1 lipca 2005r. Te natomiast okoliczności nie mieszczą się w ustawowych przesłankach umorzenia zaległości z tytułu składek. Pomimo powyższego, w uzasadnieniu swoich decyzji organ szeroko odniósł się do podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego twierdzeń, wskazując na okoliczność świadczące o doręczeniu spornej decyzji. Na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanych w piśmie procesowym z dnia 5 października 2015r. dowodów, gdyż znajdują się one w aktach sprawy. Nadto Sąd odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2016r., gdyż sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków ani nie powołuje biegłych. Akta innej sprawy nie są natomiast dokumentami i dotyczą sprawy rozpoznawanej w odrębnym postępowaniu, na podstawie innych przepisów. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a..