I SA/Ol 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 18 października 2017r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę M.P. (dalej skarżąca, odwołująca się, strona, wnioskodawca, beneficjent, producent rolny) złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, który wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]" (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) w dniu 10 czerwca 2016r.. Strona zwróciła się o przyznanie na rok 2016: – jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 25,63 ha, – płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (tzw. płatność za zazielenienie) do powierzchni 25,63 ha, – płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) do powierzchni 25,63 ha, – płatności do bydła - 7 sztuk, – płatności do krów - 24 sztuk, – płatność dla młodych rolników do powierzchni 25,63 ha, – płatność związana do upraw roślin wysokobiałkowych do powierzchni 16,54 ha. Do wniosku strona załączyła oświadczenie z 6 czerwca 2016r. o zwierzętach. Wymieniła 24 sztuki krów o wyszczególnionych numerach (karty nr 3, 3.1 akt organu, oznaczone nietrwale). W tym zakresie organ I instancji przeprowadził kontrolę administracyjną w dniu 1 marca 2017r.. Przeprowadzający czynności sporządził listę 18 zwierząt spełniających warunki przyznania płatności do krów na stronie nr 4 Karty weryfikacji wniosku W-1/01 - kontrola administracyjna (k. 16, 16.1, 16.2 i 16.3). Następnie Kierownik ARiMR decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" odmówił przyznania producentowi rolnemu płatności do krów w 2016r.. Przyznał natomiast pozostałe płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym z tytułu: – jednolitej płatności obszarowej w wysokości 11.717,93 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 124,41 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; – płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (tzw. płatność za zazielenienie) w wysokości 7.864,36 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 83,50 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; – płatności redystrybucyjnej w wysokości 3.869,16 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 41,08 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; – płatności dla młodych rolników w wysokości 5.882,93 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 62,46 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; – płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 7.045,49 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 74,81 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; – płatności do bydła w wysokości 1.774,56 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 18,84 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto organ I instancji przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 409,15 zł. Jako podstawę prawną organ I instancji podał art. 5 - 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst Dz. U. z 2017r. poz. 278), dalej ustawa o płatnościach, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a.. Organ w uzasadnieniu przedstawił obszerną argumentację i wyliczenia w zakresie ww. płatności. Odnosząc się natomiast do płatności do krów stwierdził różnicę między zgłoszoną we wniosku a faktyczną ilością krów. Wskazał, że 5 sztuk bydła okazało się samcami, czyli nie spełniało wymogu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Przy czym jedno zwierzę padło w dniu 27 czerwca 2016r., co producent rolny zgłosił w wymaganym terminie (strona 12 decyzji). Wobec tego organ stwierdził, że różnica między liczbą krów zadeklarowanych, kwalifikowanych we wniosku - 23 krowy, a liczbą zwierząt zatwierdzonych - 18 sztuk, wynosi 5 sztuk. Organ odmówił przyznania płatności do krów. Powołał się na wyliczony procent różnicy pomiędzy liczbą krów zadeklarowanych we wniosku a liczbą krów stwierdzonych, który wyniósł 27,77 %, co przekracza 20 %. Wskazał w tym zakresie na art. 31 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48, dalej rozporządzenie 640/2014). Stwierdził też, że wskazane zwierzęta nie kwalifikują się do płatności do bydła, ponieważ ich wiek w dniu 15 maja 2016r. (rok złożenia wniosku) przekraczał 24 miesiące. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez swojego ojca, nie zgodziła się z ww. rozstrzygnięciem w zakresie płatności do bydła za rok 2016. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w "[...]" (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR z dnia "[...]". Jako podstawę prawną podał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jednolity tekst Dz. U. z 2016r. poz. 1512), dalej ustawa o ARiMR. Organ II instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie jest dotknięta żadną z wad prawnych uzasadniających jej uchylenie, zaś poczynione ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych uznał za prawidłowe. Odnosząc się do zakwestionowanej w odwołaniu płatności do bydła za rok 2016 organ II instancji poinformował, iż płatność ta została naliczona zgodnie z wnioskiem na 2016 rok. Natomiast odmowa przyznania płatności do krów była spowodowana błędną deklaracją we wniosku. Zostały zadeklarowane 24 sztuki, natomiast deklarowana kwalifikowana liczba krów wynosiła 23 sztuki, gdyż jedna sztuka - krowa o nr ewidencyjnym "[...]"4 - padła w dniu 27 czerwca 2016r., czyli przed upływem 30 dni od daty złożenia wniosku - 10 czerwca 2016r.. Ponadto organ podał, że w toku prowadzonego postępowania, na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w zakresie kwalifikowalności zwierząt do płatności, uwzględniając dane zawarte w bazie komputerowej Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) ustalono, że do płatności kwalifikuje się 18 sztuk krów. Pozostałe 5 sztuk nie kwalifikowały się do płatności do krów, ponieważ były to samce. Dotyczy to zwierząt o numerach: "[...]"5, "[...]"6, "[...]"3, "[...]"1, "[...]"3. Organ obliczył, że wyliczony procent różnicy między liczbą zwierząt zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych, wynosi 27,77 %. Zatem zasadnie w ocenie organu odmówiono przyznania płatności do krów ze względu na błędną deklarację we wniosku. Przy czym zgłoszone do płatności do krów samce nie kwalifikują się również do płatności do bydła, ponieważ wiek samców zadeklarowanych do płatności do krów w dniu 15 maja 2016r. (rok złożenia wniosku) przekraczał 24 miesiące. Powyższe wynika z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługują płatności do zwierząt (płatność do bydła), jeżeli posiada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, co najmniej 3 sztuki samic lub samców tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy. Odnotowano, że składając wniosek o przyznanie płatności na 2016r. wnioskodawca potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności przedstawionych w tabeli IX wniosku, w tym dotyczących płatności do krów i płatności do bydła domowego. Producent rolny powinien wskazać we wniosku dotyczącym określonego, obowiązującego go programu pomocowego stan faktyczny rzeczywiście istniejący w jego gospodarstwie zarówno w zakresie płci zwierząt, jak i ich wieku. Strona, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję w części odnoszącej się do płatności do krów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na nieprawidłowym ustaleniu, że bydło o nr "[...]"5, "[...]"6, "[...]"3, "[...]"1 oraz "[...]"3, należy do skarżącej, podczas gdy wpisane we wniosku bydło zostało w dniu 1 czerwca 2016r. sprzedane i nie znajdowało się od tej daty w posiadaniu skarżącej – dołączono do skargi kopię faktury VAT RR jako dowód, 2. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i dowolną, a nie swobodną jego ocenę, 3. naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że wskazane sztuki bydła były w posiadaniu skarżącej, podczas gdy zostały one sprzedane w dniu 1 czerwca 2016r., 4. naruszenie art. 31 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia 640/2014 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której podczas kontroli administracyjnej nie stwierdzono wymaganej tymi przepisami niezgodności, a jedynie nieprawidłowości, dotyczące sztuk bydła niebędących już w chwili złożenia wniosku w posiadaniu skarżącej, które w konsekwencji nie powinny skutkować nałożeniem sankcji, 5. naruszenie art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 polegające na przeprowadzeniu nierzetelnej i niepełnej kontroli administracyjnej wniosku skarżącej. Strona podała, że wniosek o przedmiotowe płatności został przygotowany jeszcze przed 1 czerwca 2016r.. Przez pomyłkę sporządziła listę bydła bez rozróżnienia na płeć i wiek. W dniu 1 czerwca 2016r. 5 byków o nr "[...]"5, "[...]"6, "[...]"3, "[...]"1 oraz "[...]"3 zostało sprzedanych. Wniosek o płatności za rok 2016 został złożony w ARiMR w dniu 10 czerwca 2016r., a jedynie przez nieuwagę sprzedane sztuki nie zostały wykreślone z wniosku. W ocenie skarżącej, wbrew temu co twierdzi organ rozpoznający wniosek, nie dokonano rzetelnej kontroli administracyjnej wniosku. Każdą sprzedaż (przemieszczenie) bydła strona zgłaszała do ARiMR. W trakcie kontroli fakt ten powinien zostać ujawniony, a skarżąca wezwana do sprostowania popełnionego błędu, ewentualnie złożenia stosownych wyjaśnień. Strona powołała się na art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, jak też art. 2 ust 1 pkt 19 ww. rozporządzenia 640/2014, zgodnie z którym posiadaczem zwierząt jest każda osoba fizyczna lub prawna, odpowiedzialna za zwierzęta na stałe lub tymczasowo, w tym w czasie transportu lub w czasie sprzedaży. Skarżąca uznała, że nie spełnia tej definicji. Podniosła także naruszenie zasady prawdy obiektywnej, jak też niezebranie całego materiału dowodowego, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż zostały poczynione ustalenia faktyczne z pominięciem faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odniósł się kolejno do zarzutów podniesionych w petitum skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o szereg płatności, w tym płatności do krów – 24 sztuk. Do wniosku strona załączyła oświadczenie z 6 czerwca 2016r. o zwierzętach. Wymieniła 24 sztuki krów o wyszczególnionych numerach (karty nr 3, 3.1 akt organu, oznaczone nietrwale). W tym zakresie organ I instancji przeprowadził kontrolę administracyjną w dniu 1 marca 2017r.. Przeprowadzający czynności sporządził listę 18 zwierząt spełniających warunki przyznania płatności do krów na stronie nr 4 Karty weryfikacji wniosku W-1/01 - kontrola administracyjna (k. 16, 16.1, 16.2 i 16.3). Kierownik ARiMR decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania skarżącej producentowi rolnemu płatności do krów w 2016r.. Przyznał natomiast pozostałe płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w "[...]" decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR z dnia "[...]". Przedmiotem skargi i sporu jest odmowa przyznania skarżącej płatności do krów w 2016. Stan faktyczny ustalony w sprawie ma oparcie w materiale dowodowym, który został przedstawiony wyżej. Tymi dowodami są dokumenty, które mają pełną moc dowodową. Z protokołu kontroli wynika, że skarżąca posiadała 18 krów, a zgłosiła do płatności 24 krów. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej, który został złożony na rozprawie. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne - art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W związku z tym tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Zarzuty skargi w gruncie rzeczy zmierzają do przerzucenia odpowiedzialności na Organ I instancji. Według strony skarżącej w trakcie wypełnienia wniosku popełniła błąd, który winien być zauważony w trakcie kontroli wstępnej. Błędne wypełnienie wniosku odnośnie ilości krów zadeklarowanych do płatności, nie może być potraktowane jako uchybienie formalne. Dane te mają charakter merytoryczny i są związane ze sferą materialnoprawną, a nie procesową. Strona skarżąca nie skorygowała wniosku. Błąd wykryto w trakcie kontroli administracyjnej. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej w przedmiocie naruszenia przepisów prawa procesowego, czy tez prawa materialnego. Treść decyzji uwzględnia regulację zawartą w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, gdyż strona skarżąca nie kwestionuje podstawowego faktu, że zadeklarował do płatności 24 krów. Z oświadczenia o zwierzętach zadeklarowanych do płatności skarżąca oświadczyła, że ubiega się o przyznanie płatności do krów i podała nr indentyfikacyjne 24 krów. W toku prowadzonego postępowania, na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w zakresie kwalifikowalności zwierząt do płatności na podstawie danych zawartych w bazie komputerowej Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) ustalono, że do płatności kwalifikuje się 18 sztuk krów. Pozostałe 5 sztuk nie kwalifikowały się do płatności do krów, ponieważ były to samce (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach). Dotyczy to zwierząt: "[...]"5, "[...]"6, "[...]"3, "[...]"1, "[...]"3. Wyliczony procent różnicy między liczbą zwierząt zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych, wynosi 27,77 %. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 31 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Jeżeli odsetek ustalony zgodnie z ust. 3 przekracza 20 %, za dany rok składania wniosków nie przyznaje się pomocy lub wsparcia, do których beneficjent byłby uprawniony zgodnie z art. 30 ust. 3 w ramach systemu pomocy lub środka wsparcia lub rodzaju działania w ramach danego środka wsparcia. W rezultacie Sąd nie podzielił zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów prawa procesowego, czy też norm prawa materialnego. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Subsumpcja przepisów prawa materialnego była konsekwencją ustaleń faktycznych, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności 24 krów. W trakcie kontroli administracyjnej ustalono, że do płatności kwalifikuje się 18 sztuk krów. Skarga okazała się bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.