I SA/Ol 516/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 25 września 2025 r., nr 352/OR14/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, po wznowieniu postępowania, w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2022 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącego M. R. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 25 września 2025 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Kierownik"), wydaną w stosunku do M. R. (dalej jako: "strona", "skarżący") z 14 lipca 2025 r. o uchyleniu po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej Kierownika z 30 czerwca 2024 r. i o przyznaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan prawny i faktyczny sprawy: W dniu 30 maja 2022 r. strona wniosła m.in. o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 oraz przyznanie kosztów transakcyjnych na 2022 r. Następnie 31 października 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynął akt notarialny Rep. A Nr [...] zawarty 28 kwietnia 2022 r. pomiędzy stroną (sprzedającym) a K. R. (kupującym) i B. R. (kupującym), dotyczący umowy sprzedaży m.in. działek ewidencyjnych nr: 9[...] położonych w obrębie W. na łączną powierzchnię 185,40 ha. W toku postępowania Kierownik, mając na względzie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1, dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95") wezwał stronę do złożenia wyjaśnień z jakich przyczyn i na podstawie jakich dokumentów nastąpiło przekazanie M. K. działek ewidencyjnych: [...] oraz [...] oraz o wskazanie zasad, na których opiera się prowadzenie działalności rolniczej na wymienionych działkach, ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów podejmowania decyzji dotyczących zarządzania gospodarstwami. W oparciu o złożone przez stronę wyjaśnienia oraz dokumenty organ stwierdził, że nie występują przesłanki wskazane w ww. przepisie i w konsekwencji decyzją z 30 czerwca 2023 r. przyznał stronie płatność ekologiczną na 2022 r. w ramach: - Pakietu 7. - Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 483.278,08 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12.948,69 zł, - Pakietu 12. - Trwale użytki zielone po okresie konwersji w wysokości 1.966,47 zł, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego w wysokości 1.500 zł. Powyższą decyzją Kierownik ustalił również stronie obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym podjętym w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 658,59 ha w odniesieniu do gruntów ornych oraz na powierzchnię 4,84 ha w odniesieniu do trwałych użytków zielonych. Powyższa decyzja, wobec niewniesienia przez stronę odwołania, stała się ostateczna. Postanowieniem z 24 czerwca 2025 r. Kierownik, działając m.in. na podstawie art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące przyznania płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne za rok 2022. W uzasadnieniu wskazał, że 3 grudnia 2024 r. do organu wpłynął protokół wydania nieruchomości z 19 grudnia 2022 r. z mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. podpisany przez stronę oraz A. M. - przedstawiciela R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Protokół wydania nieruchomości obejmował działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie warmińsko-mazurskim, powiecie [...]. Organ uznał, że 19 grudnia 2022 r. strona utraciła posiadanie gruntu rolnego położonego na działce ewidencyjnej nr [...], w konsekwencji w okresie referencyjnym od 15 marca 2021 r. do 14 marca 2022 r. nie była posiadaczem wskazanej działki ewidencyjnej, którą wykazała we wniosku o przyznanie płatności na 2022 r., co uzasadnia konieczność wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2022 r. Decyzją z 14 lipca 2025 r. organ pierwszej instancji uchylił w całości decyzję ostateczną z 30 czerwca 2024 r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2022 r. oraz przyznał stronie płatność ekologiczną na 2022 r. w ramach Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 432.203,36 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12.252,38 zł, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego w wysokości 1.500 zł. Ponadto Kierownik odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 12. Trwale użytki zielone po okresie konwersji. Kierownik ustalił również stronie obszar gruntów ornych objęty w dniu 15 marca 2019 r. zobowiązaniem ekologicznym na powierzchni 586,14 ha. Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Dyrektor podkreślił, że warunki do przyznania płatności ekologicznej na rok 2022 zostały określone w przepisach: rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm., dalej jako rozporządzenie ekologiczne) m.in. w § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 7 oraz 12, § 6 ust. 1 oraz 2, § 12 ust 3, art. 70, art. 59 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549, dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"), art. 104 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 z dnia 2021.12.06), art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12 z dnia 2022.07.08), art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1506/2015 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014"). W związku z kwestionowaniem przez stronę decyzji organu pierwszej instancji w kontekście własności gruntów podanych przez stronę we wniosku w ramach deklaracji, organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego omawiania pozostałych zagadnień dotyczących przyznanych zaskarżoną decyzją płatności, potwierdzając jednocześnie prawidłowość w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji. Wskazał, że deklarując przystąpienie do programu ekologicznego, producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich wymogów otrzymania płatności, w tym przede wszystkim tych wymogów, które zostały zadeklarowane w ramach zobowiązania ekologicznego oraz wniosku o przyznanie płatności. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Obowiązkiem rolnika jest zatem realizacja całego wieloletniego zobowiązania, co do którego się zobowiązał we wniosku i w odniesieniu do tak rozumianego zobowiązania powinien być odnoszony zakres jego niewykonania. Tym samym producent rolny nie będzie realizował zobowiązania zarówno w sytuacji, gdy nie będzie w ogóle realizował zobowiązania, do którego się zobowiązał, jak i w sytuacji, gdy będzie realizował zobowiązanie, ale jedynie w części. Zobowiązanie ekologiczne powinno być realizowane przez 5 lat (lub 3 lata jeśli zostało podjęte po 14 marca 2021 r.) od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej, i polega na przestrzeganiu wymogów przypisanych do poszczególnych pakietów i wariantów tego zobowiązania. Jak wskazał organ odwoławczy, w przypadku rozstrzygania sprawy o przyznanie płatności ekologicznej za konkretny rok realizacji zobowiązania ekologicznego na skutek wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzji administracyjnej, znaczenie będzie miało, czy rolnik posiadał grunty objęte zobowiązaniem ekologicznym w okresie referencyjnym. W przypadku zobowiązania ekologicznego rolnik, oprócz warunku polegającego na posiadaniu tytułu prawnego do gruntu na dzień 31 maja danego roku, musi spełniać również warunek posiadania tego gruntu w okresie referencyjnym, tj. od dnia 15 marca roku N do dnia 14 marca roku N+1 (okres referencyjny). W przypadku ustalenia, że dany rolnik jest użytkownikiem, należy zażądać od niego potwierdzenia posiadania tytułu prawnego do gruntów (od właściciela - aktu notarialnego, od dzierżawcy - umowy dzierżawy, jeżeli użytkowanie gruntów odbywa się na podstawie umowy ustnej lub innej umowy - oświadczenia obu stron). Brak przedstawienia tytułu prawnego, pomimo użytkowania gruntów skutkuje wykluczeniem działki z płatności (bez zastosowania sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni w danym roku). W ocenie organu, zarówno brak faktycznego użytkowania gruntu, jak również brak tytułu prawnego do gruntów deklarowanych do płatności, oznacza brak spełnienia warunku przyznania płatności ekologicznej. W niniejszej sprawie, zdaniem Dyrektora, kluczowe informacje zostały zawarte w protokole wydania nieruchomości z 19 grudnia 2022 r. z mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. oraz akcie notarialnym z 28 kwietnia 2022 r., Rep. A Nr [...]. Zobowiązanie ekologiczne zostało podjęte na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie warmińsko-mazurskim, powiecie k., gminie [...], która następnie uległa podziałowi, w wyniku którego powstała działka nr [...]. Na wskazanej działce ewidencyjnej na powierzchni 65,47 ha podjęto w 2019 r. zobowiązanie ekologiczne. Dodatkowo zobowiązanie ekologiczne zostało podjęte na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie warmińsko-mazurskim, powiecie k., gminie [...], która następnie również uległa podziałowi na działki ewidencyjne nr: [...]. Na tej działce ewidencyjnej na powierzchni 103,37 ha podjęto w 2019 r. zobowiązanie ekologiczne. Biorąc pod uwagę powyższe, zobowiązanie ekologiczne podjęte na działkach ewidencyjnych nr: [...] położonych w województwie warmińsko-mazurskim powiecie k., gminie [...], na łączną powierzchnię 185,40 ha oraz zobowiązanie podjęte do działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchnię 72,45 ha położonej w województwie warmińsko-mazurskim, powiecie k., gminie [...] na łączną powierzchnię 257,85 ha straciło ważność. Zarówno organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, przy czym jak podkreślił Dyrektor, postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane, w stosunku do postępowania uregulowanego w k.p.a., stosownie do treści art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2298), dalej jako "u.w.r.o.w.". Z regulacji tych wynika, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązkiem ich nie jest już wymóg działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przyjęto zatem zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Strona we wniosku potwierdziła prawdziwość podanych danych oraz oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zauważono także, że producent już w poprzednich latach ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej, a więc musiał być zorientowany w przepisach regulujących przyznawanie tej pomocy finansowej oraz ich zmianach, m.in. dotyczących warunków uwzględnienia danych działek ewidencyjnych do przyznania płatności ekologicznej. Mając na uwadze powyższe przepisy prawa oraz dokonane ustalenia, Dyrektor uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. Podał, że nie poinformowano organu, że wniosek jest nieprawidłowy lub że się zdezaktualizował od czasu złożenia, dlatego nie zachodziły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a w szczególności bez zweryfikowania, czy skarżący faktycznie użytkował sporne grunty w okresie referencyjnym od dnia 15 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2023 r., mimo że to faktyczne użytkowanie stanowi kryterium realizacji zobowiązania ekologicznego, b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez błędne rozłożenie ciężaru dowodu i przyjęcie, że obowiązek wykazania ciągłości posiadania gruntów spoczywa wyłącznie na rolniku, bez jakiejkolwiek aktywności dowodowej ze strony organu, który jest zobowiązany do wszechstronnego zbadania sprawy z urzędu, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia odwołania i uchylenia tej decyzji wobec nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zbycie przez skarżącego części działek rolnych lub ich podział w okresie realizacji zobowiązania ekologicznego automatycznie skutkowały utratą przez rolnika posiadania tych gruntów oraz stanowiło podstawę do pomniejszenia należnej płatności ekologicznej, podczas gdy skarżący faktyczne użytkował grunty rolne oraz prowadził na nich działalność rolniczą zgodnie z wymogami pakietów i wariantów ekologicznych. W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, że sporne grunty znajdowały się w posiadaniu skarżącego i były faktycznie przez niego użytkowane. Wbrew stanowisku organów obu instancji, sam fakt sprzedaży, bądź też formalnego przekazania działki ewidencyjnej, nie przesądza o utracie posiadania w rozumieniu przepisów regulujących przyznawanie płatności ekologicznych. W przepisach prawa unijnego i krajowego brak jest bowiem wymogu, aby realizacja zobowiązania ekologicznego była uzależniona od utrzymywania przez beneficjenta tytułu własności, a nawet od istnienia formalnego tytułu prawnego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Decydujące znaczenie ma faktyczne wykonywanie działalności rolniczej oraz ciągłość realizacji zobowiązania ekologicznego na danych gruntach. W toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił swoje stanowisko, z którego jednoznacznie wynika, że w okresie referencyjnym w dalszym ciągu prowadził gospodarstwo rolne, utrzymując uprawy na spornych działkach oraz ponosząc ciężary publicznoprawne (w tym podatek rolny), co przesądza o zachowaniu faktycznego władztwa nad tymi gruntami. Co za tym idzie, w ocenie skarżącego, bezzasadne jest również stanowisko organu, jakoby podział działek ewidencyjnych, na których realizowane było zobowiązanie ekologiczne, powodował automatyczne jego wygaśnięcie. Zobowiązanie ekologiczne ma bowiem charakter związany z działalnością rolniczą prowadzoną na określonej powierzchni użytków rolnych, a nie z samym numerem ewidencyjnym działki. Podział działki, zmiana jej numeracji bądź inna modyfikacja techniczna w ewidencji gruntów nie stanowi zdarzenia faktycznego powodującego przerwanie ciągłości realizacji zobowiązania, o ile grunty te nadal są użytkowane zgodnie z zasadami wynikającymi z danego pakietu ekologicznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 12 stycznia 2026 r. skarżący wskazał, że nie z jego winy doszło do licytacji i konieczności wydania nieruchomości nr [...] w obrębie D., a co za tym idzie do zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem ekologicznym. Do pisma skarżący dołączył kopię sentencji wyroku Sądu Rejonowego w O. z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze względu na jej wady formalne (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), co spowodowało konieczność jej uchylenia, niezależnie od tego, że Sąd uznał za niezasadne zarzuty wniesionej skargi. Z akt sprawy wynika, że decyzją ostateczną z 30 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność ekologiczną na 2022 r. w ramach: - Pakietu 7. - Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 483.278,08 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12.948,69 zł, - Pakietu 12. - Trwale użytki zielone po okresie konwersji w wysokości 1.966,47 zł, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego w wysokości 1.500 zł. Powyższą decyzją Kierownik ustalił również stronie obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym podjętym w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 658,59 ha w odniesieniu do gruntów ornych oraz na powierzchnię 4,84 ha w odniesieniu do trwałych użytków zielonych. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, ma determinujące znaczenie dla dalszego procedowania. Punktem wyjścia dla rozważań Dyrektora OR powinno być przyjęcie, że sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, co powinno ukierunkować zakres prowadzonego postępowania dowodowego we wznowionym postępowaniu. Analiza uzasadnienia kontrolowanej decyzji wykazała jej wadliwość z uwagi m.in. na to, że zaskarżona decyzja została wydana jak decyzja w trybie "zwykłym". W związku z tym punktem wyjścia rozważań w niniejszej sprawie musi być skodyfikowana w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych. Odstąpienie od tej zasady możliwie jest wyłącznie w szczególnych okolicznościach. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, jak wprost wynika z przywołanego przepisu, ograniczona jest do tzw. trybów nadzwyczajnych, których uruchomienie wymaga zaistnienia szczególnych przesłanek wynikających z przepisów prawa. Jednym ze wspomnianych trybów nadzwyczajnych, umożliwiających w drodze wyjątku wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, jest wznowienie postępowania, w tym wskutek wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). O zaistnieniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. można mówić wówczas, gdy są spełnione łącznie cztery przesłanki: 1) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody; 2) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie; 3) nie były znane organowi, który wydał decyzję; 4) istniały w dniu wydania decyzji. W pierwszej fazie postępowania organ ogranicza się do badania kwestii formalnych. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) otwiera fazę postępowania określaną jako postępowanie wznowione, w odróżnieniu od postępowania wznowieniowego, które toczy się do chwili wydania postanowienia. Dopiero w tej fazie jest badane, czy zachodzą podstawy wymienione w postanowieniu o wznowieniu postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem w postanowieniu tym muszą zostać wskazane przesłanki wznowienia, ponieważ to one zakreślają ramy prowadzonego później wznowionego postępowania. Poza te ramy ani postępowanie, ani wydana po jego przeprowadzeniu decyzja nie może wykraczać. Natomiast w konkretnej sprawie może się zdarzyć, że w trakcie prowadzenia postępowania zaistnieją inne niż dotychczas badane podstawy wznowienia i ta okoliczność będzie stanowiła przesłankę do rozszerzenia podstaw wznowienia postępowania. W sytuacji bowiem, gdyby organ nie objął postanowieniem tych kolejnych, ujawnionych podstaw wznowienia, to nie mógłby prowadzić postępowania w ich przedmiocie oraz nie mogłyby one stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowione nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, różni się przede wszystkim zasadami rozpoznawania spraw w trybie nadzwyczajnym. Jak podniósł NSA w wyroku z 6 grudnia 2001 r., sygn. akt III SA 1974/00 (dostępny tak jak pozostałe powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pełna merytoryczna kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w toku postępowania wznowieniowego naruszałaby zasadę trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wynika, że tylko wyraźnie określone przyczyny (w przypadku zaistnienia najdalej idących wad decyzji lub poprzedzających ich wydanie postępowania) mogą prowadzić do wzruszenia postępowania (wyrok NSA z 15 września 2006 r., sygn. akt I FSK 379/05). Postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do orzekania w tej samej sprawie w trzeciej i czwartej instancji, podczas gdy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie oznacza, że organ może prowadzić w nieograniczonym zakresie postępowanie dowodowe i orzekać w pełnych granicach sprawy zakreślonych jej przedmiotem. Zasadniczo organ może badać zaistnienie podstaw, które stanowiły podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z ostrożnością należy natomiast podchodzić do rozszerzania granic postępowania wznowionego i orzekania w tym trybie co do kwestii, które były przedmiotem orzekania w postępowaniu zwykłym, ale nie zostały objęte podstawami wznowieniowymi, lub też nie były przedmiotem orzekania w postępowaniu w trybie zwykłym. Dopuszczenie orzekania w postępowaniu wznowionym o kwestiach pominiętych w postępowaniu zwykłym, których jednocześnie nie dotyczyły przesłanki wznowieniowe, mogłoby prowadzić do nadużywania tej instytucji w sprawach, gdzie organy, prowadząc postępowania w trybie zwykłym, nie dochowały należytej staranności przy gromadzeniu dowodów. Z powyższego wynika, że wznowienia postępowania nie można rozumieć jako sytuacji, w której nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jakby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia, a przez to organ uzyskuje kompetencję do pełnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie można tej instytucji rozszerzać na kwestie nierozpoznane/niedostrzeżone w postępowaniu zwykłym, jeżeli przesłanka wznowienia ich nie objęła. Uchylenie decyzji ostatecznej powoduje stan, w którym wyeliminowana zostaje decyzja ostateczna, ale uprawnienie właściwego w sprawie organu nie obejmuje pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a ogranicza się do usunięcia stwierdzonej kwalifikowanej wady prawnej, co stanowi orzeczenie co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Konkluzja ta w sposób oczywisty wynika z treści art. 16 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie wznowione nie może wyjść poza zakres podstawy wznowienia. Jeżeli np. nowy dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczył jednej kwestii, to w nowo prowadzonym postępowaniu nie można kwestionować oceny innych zagadnień, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej. Postępowanie nadzwyczajne nie powinno też zastępować postępowania zwykłego tam, gdzie organ w takim postępowaniu o danej kwestii w ogóle nie rozstrzygał, a nowe okoliczności i dowody, stanowiące podstawę wznowieniową, do tych kwestii się nie odnoszą. Skoro kluczowy jest zakres orzekania po wznowieniu postępowania administracyjnego, to podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie decyzja wydana w trybie zwykłym dotyczyła przyznania stronie płatności ekologicznej na 2022 r. w ramach dwóch pakietów, tj. Pakietu 7. - Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz Pakietu 12. - Trwale użytki zielone po okresie konwersji. Wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło w związku z ujawnieniem w dniu 3 grudnia 2024 r. nowego dowodu, tj. protokołu wydania przez stronę nieruchomości z 19 grudnia 2022 r. obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...], co - zdaniem organu - oznaczało, że strona w stosownym okresie referencyjnym nie była posiadaczem ww. nieruchomości i uzasadniało konieczność wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2022 r. W wydanej po wznowieniu postępowania decyzji, którą uchylono decyzję ostateczną i orzeczono o przyznaniu płatności ekologicznej na 2022 r., uwzględniono nie tylko ustalenia dokonane w związku z wskazaną wyżej podstawą wznowienia, ale odmówiono stronie także płatności w ramach Pakietu 12. - Trwale użytki zielone po okresie konwersji, co nie dotyczyło jednak nieruchomości wskazanej w podstawie postanowienia o wznowieniu, lecz działki rolnej B4 na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w J. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że ani w postanowieniu o wznowieniu postępowania, ani też w wydanej następnie decyzji, organ pierwszej instancji nie powoływał się na istnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do gruntów deklarowanych przez skarżącego w ramach Pakietu 12., a jedynie na dokonanie ponownej analizy co do deklaracji przez skarżącego TUZ w latach 2016-2022 na gruntach objętych zobowiązaniem w ramach Pakietu 12., do czego jednak nie był uprawniony działając w "wąskich" ramach postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Jak już wyżej podkreślono, nie jest możliwa pełna merytoryczna kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w toku postępowania wznowieniowego, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji. Postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego i nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, gdyż inna jest waga zakres naruszeń prawa uwzględnianych w tymże postępowaniu. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia (por. wyrok NSA z 9 października 2024 r., sygn. akt II FSK 838/24). Analogicznych spostrzeżeń co do wyjścia przez organ poza określoną w postanowieniu o wznowieniu podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należałoby dokonać w odniesieniu do tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, w której organ odwoławczy zaakcentował, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenia wynikały m.in. z zawartej przez stronę w formie aktu notarialnego z 28 kwietnia 2022 r., Rep. A Nr [...], umowy sprzedaży nieruchomości położonej w L. o numerze ewidencyjnym [...] oraz nieruchomości położonych w W. o numerach ewidencyjnych [...]. W świetle dokonanych w oparciu o ten dowód ustaleń organu podjęte przez stronę w 2019 r. zobowiązanie ekologiczne utraciło ważność w odniesieniu do łącznej powierzchni gruntów 257,85 ha, obejmujących nie tylko powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie D. (72,45 ha), ale również w odniesieniu do łącznej powierzchni działek o nr [...] w L. oraz o nr [...] w W. (185,40 ha). Organ nie dokonał jednakże oceny okoliczności dotyczących sprzedaży nieruchomości nr [...] w L. oraz o nr [...] w W. w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącej wyjścia na jaw nowego dowodu nieznanego organowi w chwili wydania decyzji ostatecznej. W tym zakresie podnieść należy, że wskazany akt notarialny nie został powołany w podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania, a przy tym z akt sprawy wynika, że wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 31 grudnia 2022 r., a zatem był on znany organowi na dzień wydania decyzji ostatecznej. Uwzględniając powyższe, Sąd zauważa, że organ odwoławczy powinien kierować się określonymi w postanowieniu o wznowieniu postępowania, stanowiącymi podstawę wznowienia, okolicznościami dotyczącymi posiadania przez stronę działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie D. Część powołanych w decyzji ustaleń nie została nie została zweryfikowana pod kątem warunków wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, z tego powodu nie mogły one zostać objęte rozstrzygnięciem wydanym w trybie nadzwyczajnym. Opisane powyżej naruszenia dawały podstawę do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do tej części zaskarżonej decyzji, w której zawierała ona ocenę co do spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z ujawnieniem po dacie wydania decyzji ostatecznej nowego dowodu w postaci protokołu dotyczącego wydania przez stronę w dniu 19 grudnia 2022 r. nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie D. W tym zakresie organ prawidłowo ocenił, że dowód ten istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie był przy tym znany organowi, który wydal decyzję, a ponadto dowód był istotny dla sprawy, tzn. miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W art. 4 u.w.r.o.w. przyjęto, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 256 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 pkt 1-4 u.w.r.o.w., w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w.). Z powyższego wynika, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. przyznanie płatności ekologicznej, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. zostały wyłączone lub ograniczone. Oznacza to, przeciwnie do twierdzeń skargi, że w sytuacji zgromadzenia przez organ materiału dowodowego podważającego posiadanie przez stronę spornej działki w okresie referencyjnym, to obowiązkiem strony stosownie do art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. było przedstawienie takich dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy, które by podważyły dowód przedstawiony przez organy. Zdaniem Sądu, ustanowiona w powołanym przepisie reguła dowodzenia oznacza, że to na stronie ciążył obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organów Agencji żądanie przyznania płatności w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie D. Rację ma organ odwoławczy, twierdząc, że wskazane regulacje u.w.r.o.w. nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania płatności z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Natomiast w przypadku analizowanej płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dotyczy to przede wszystkim dowodów wskazanych we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zatem obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stanowisko organu odwoławczego w powyższym zakresie należy w pełni zaaprobować. W niniejszej sprawie skarżący, pomimo konsekwentnego kwestionowania twierdzeń organu o utracie posiadania działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie D., nie przedstawił dowodów ani też wyjaśnień co do okoliczności wskazanych przez organ, które mogłyby podważyć ustalenia dokonane w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że niewystarczające było podjęcie gołosłownej polemiki ze stanowiskiem organu, bez przedstawienia stosownych dowodów. Wskazać przy tym należy, że w opozycji do argumentacji skargi pozostają wyjaśnienia skarżącego przedstawione w piśmie procesowym z 12 stycznia 2026 r., w którym nie kwestionuje on zmniejszenia powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ekologicznym, a jedynie wskazuje, ze nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych. Reasumując, Sąd zgodził się zatem z Dyrektorem OR, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z uwagi na nowy dowód, tj. protokół dotyczący wydania przez stronę w dniu 19 grudnia 2022 r. nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie D., o którym organ pierwszej instancji powziął wiedzę po dniu wydania decyzji ostatecznej. Dowód ten ma cechę nowości, nie był znany organowi wydającemu decyzję, istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej i posiada cechę istotności dla sprawy. Wystąpienie przesłanki nowego dowodu i nowej okoliczności stanowiło bez wątpienia podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2022 r. Jednakże mając na względzie rolę sądu administracyjnego oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, w której stwierdzono wskazane wyżej uchybienia związane z wyjściem poza zakres orzekania po wznowieniu postępowania administracyjnego, powinnością Sądu było zastosowanie takiego środka proceduralnego, który prowadzić będzie do osiągnięcia skutku zgodnego z przepisami k.p.a. normującymi zakres postępowania wznowionego. Sąd orzekł zatem o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie zobligowany uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę co do zakresu orzekania w trybie postępowania nadzwyczajnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), na które składają się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480) zł.