I SA/Ol 533/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 5 września 2022r., nr 5/DFS/o/2022 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę. Skarga H.W. (dalej: "zamawiający", "beneficjent", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ", organ") utrzymującej w mocy decyzję nr 2/WAP/2022 Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie (dalej: "IP", "organ I instancji") z 29 marca 2022 r. zobowiązującą stronę do zwrotu części środków w kwocie 36.864,74 zł wraz z odsetkami, przeznaczonych na projekt pn. "[...]" (dalej: "Projekt") realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] (dalej: "umowa o dofinansowanie"). Z akt sprawy wynika, że celem Projektu było upowszechnienie opieki nad dziećmi do lat 3 w nowoutworzonej placówce/oddziale w D., jako instrumentu oddziaływającego na sytuację zawodową 36 opiekunów/opiekunek, utrudnioną ze względu na sytuację rodzinną wynikającą z opieki nad dziećmi do lat 3, w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 listopada 2022 r. Wartość projektu określono na kwotę [...] zł, w tym kwota dofinansowania w wysokości [...] zł. Podczas weryfikacji wniosku o płatność IP stwierdziła sprzeczność pomiędzy zapytaniem ofertowym dotyczącym wykonania robót adaptacyjnych pomieszczeń na potrzeby prowadzenia żłobka w ramach Projektu (numer w bazie konkurencyjności [...]; dalej: "zapytanie ofertowe") a umową zawartą z wykonawcą, polegającą na zmianie terminu płatności za otrzymane faktury (z 60 dni określonych w zapytaniu ofertowym do 30 dni określonych w umowie z wykonawcą). Z tych też powodów IP nałożyła na nieprawidłowe wydatki korektę w wysokości 25% oceniając, że ujawniona sprzeczność wyczerpuje znamiona nieprawidłowości opisanej w pozycji 23 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 971 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ws. korekt finansowych"). Pismem z 11 października 2021 r. IP wezwała beneficjenta do zwrotu środków niekwalifikowalnych wraz z odsetkami. Wobec zaś nieuznania przez beneficjenta żądanego roszczenia, opisaną na wstępie decyzją z 29 marca 2022 r. IP zobowiązała stronę do zwrotu tych środków jako wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, tj. zapisami umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne"). W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła IP naruszenie: 1. przepisów postępowania zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "Kpa"), tj.: art. 16 § 1, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 w zw. z art. 80, art. 7a i 81a § 1, art. 8, art. 13, art. 96a i art. 114, a także art. 107 § 3 poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną (decyzją IZ z 28 marca 2022 r. nr 10/o/DFS/2021), niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę, brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony, zaniechanie wypełnienia obowiązku nakłaniania strony do mediacji i zawarcia ugody oraz wadliwe uzasadnienie decyzji; 2. prawa materialnego, a w tym: art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013") oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: "u.f.p.") - przez przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości, podczas gdy nie wykazano działania lub zaniechania beneficjenta oraz szkody w budżecie ogólnym UE, a także nie doszło do modyfikacji elementów zamówienia określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania IZ zrelacjonowała, że w pierwotnej wersji zapytania ofertowego z [...] stycznia 2021 r. (w § XV sekcji IV Wynagrodzenie pkt 3) zawarto zapis: "Płatności są realizowane w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty otrzymania przez Zamawiającego prawidłowo wystawionej przez Wykonawcę faktury". Z kolei w § XVI ust. 11 określono, że termin płatności faktur wynosi 60 dni. W związku ze skierowanym w dniu [...] lutego 2021 r. zapytaniem o możliwość dopuszczenia 30-dniowego terminu płatności, w ramach zamówienia udzielono jednoznacznej odpowiedzi, że zamawiający nie dopuszcza 30-dniowego terminu płatności faktury. W konsekwencji zapisy zapytania ofertowego zmieniono w następujący sposób: "§ XV sekcja IV Wynagrodzenie pkt 3 otrzymuje brzmienie: Płatności są realizowane w terminie nie dłuższym niż 60 dni od daty otrzymania przez Zamawiającego prawidłowo wystawionej przez Wykonawcę faktury lub rachunku. Płatności nastąpią w trzech transzach". W odpowiedzi na tak sformułowane zapytanie ofertowe została złożona jedna oferta: M.S. (dalej: "wykonawca"), która [...] lutego 2021 r. została wybrana przez stronę do wykonania przedmiotu zamówienia z uwzględnieniem przedmiotu robót, zapytania ofertowego oraz pytań potencjalnych wykonawców i odpowiedzi udzielonych przez zamawiającego. Umowa z wykonawcą została podpisana [...] lutego 2021 r. (dalej: "umowa na roboty budowlane"), zaś kwestie terminu płatności uregulowano w § 6 pkt 3 tej umowy, który stanowił: "Płatności są realizowane w terminie nie dłuższym niż 30 dni (...)". W związku z zawartą umową wystawiono m.in. fakturę VAT z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (z 60-dniowym terminem płatności), która została opłacona 4 sierpnia 2021 r. Zdaniem IZ opisane powyżej działanie beneficjenta stanowi naruszenie sekcji 6.5.2 Wytycznych, regulującej zasadę konkurencyjności, która nie dopuszcza (poza wyjątkami tak wskazanymi) dokonywania istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy. IZ podzieliła przy tym stanowisko IP, że dokonana przez beneficjenta zmiana ma charakter istotny w rozumieniu pkt 20 (z uwzględnieniem przypisu dolnego nr 29) sekcji 6.5.2 Wytycznych, gdyż wprowadziła warunki, które gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to w tym postępowaniu wzięliby lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści, a zmiana narusza także równowagę ekonomiczną umowy na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany pierwotnie w umowie. IZ oceniła bowiem, że uwzględnienie w zapytaniu ofertowym 30-dniowego terminu płatności mogłoby wpłynąć na krąg potencjalnych wykonawców zainteresowanych wykonaniem zamówienia, a tym samym na jakość ofert i ich cenę, która biorąc pod uwagę większy krąg zainteresowanych, mogłaby zostać ustalona w sposób korzystniejszy. Stwierdziła także, że skrócenie terminu płatności dla wykonawcy bez wątpienia stanowiło przewagę ekonomiczną na jego korzyść. Podkreśliła jednak, że nieprawidłowość w tej sprawie nie jest utożsamiana z okolicznością ustalenia 60-, czy 30-dniowego terminu płatności i ewentualnego naruszenia w tym zakresie zasady konkurencyjności, ale dotyczy niejednakowego potraktowania wykonawców w ramach zamówienia. Wywiodła bowiem, że naruszenie, które eliminuje lub może eliminować z postępowania niektórych potencjalnych wykonawców wywołuje ryzyko wyrządzenia szkody w środkach publicznych, gdyż ta eliminacja (także potencjalna) może prowadzić do pominięcia oferty najlepszej, która na skutek wadliwego działania zamawiającego w ogóle nie została zgłoszona. Organ odwoławczy uznał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje późniejsze zawarcie (w dniu 5 kwietnia 2021 r.) aneksu do umowy, przywracającego termin zapłaty za zamówienie do 60 dni, jak i zapłata faktury objętej niniejszym postępowaniem, zgodnie z terminem wskazanym w zapytaniu ofertowym. Stwierdził bowiem, że szkodę w budżecie UE w przypadku zamówienia beneficjenta należy utożsamiać z nierównym traktowaniem wykonawców, którzy nie posiadali wiedzy w dacie opublikowania przez zamawiającego zapytania ofertowego, że w umowie z wykonawcą zostanie zmieniony (skrócony) termin zapłaty wynagrodzenia. Przyjął, że naruszenie to spowodowało wyeliminowanie potencjalnych wykonawców, którzy mając świadomość 60-dniowego, a nie 30-dniowego terminu zapłaty za zamówienie, nie wzięli udziału w postępowaniu i nie ubiegali się o udzielenie zamówienia. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania IZ wskazała, że funkcjonowanie w obrocie prawnym powołanej przez stronę decyzji IZ utrzymującej w mocy decyzję IP z 28 października 2021 r. nr 4/WAP/2021 zobowiązującej do zwrotu części środków (w kwocie 55.297,12 zł) przekazanych beneficjentowi na realizację Projektu, nie stanowi przeszkody do wydania kolejnej decyzji w sprawie. Wyjaśniła bowiem, że ww. decyzja IP różni się od decyzji IP będącej przedmiotem odwołania w niniejszej sprawie, przede wszystkim innymi wydatkami przedstawionymi przez beneficjenta do rozliczenia we wnioskach o płatność, a ponadto dotyczyła innych etapów i zakresów robót. Decyzja IP z 28 października 2021 r. nr 4/WAP/2021 odnosi się do dwóch pierwszych faktur dotyczących kwestionowanego zamówienia, natomiast wydana w niniejszej sprawie decyzja IP dotyczy trzeciej z kolei (ostatniej) faktury za omawiane zamówienie. IZ podniosła przy tym, że skoro nieprawidłowość powstała w momencie podpisywania umowy z wykonawcą, to żadna faktura dotycząca tego zamówienia nie mogła być kwalifikowalna w całości ze względu na stwierdzoną nieprawidłowość. IZ zwróciła ponadto uwagę na związany charakter decyzji wydawanych w trybie art. 207 u.f.p., który uniemożliwia przeprowadzenia w tego rodzaju sprawach mediacji i zawarcie ugody administracyjnej. Wykluczyła także możliwość zastosowania poz. 11 Taryfikatora przyjmując, że termin płatności nie stanowił ani kryterium oceny, ani warunku udziału w postępowaniu. Ponownie podkreśliła, że korekta nie dotyczy ustalenia terminu płatności, a dokonania w tym zakresie niedozwolonej zmiany, która, gdyby była uwzględniona w pierwotnym zamówieniu skarżącej, mogłaby wpłynąć na krąg potencjalnych zainteresowanych wykonawców. Stwierdziła, że takim działaniem beneficjent naruszył § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie, gdzie oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych i zobowiązuje się do ich stosowania oraz § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie, gdzie wskazano, iż beneficjent udziela zamówień w ramach Projektu zgodnie z ustawą PZP albo zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych. Uznała przy tym, że działanie beneficjenta spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. IZ przyjęła bowiem, że beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała szkoda potencjalna w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - wypłacenie beneficjentowi środków finansowych na zamówienie, które mogło utrudnić uczciwą konkurencję (trzecia przesłanka). W skardze skierowanej do tutejszego Sądu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: art. 16 § 1, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 w zw. z art. 80, art. 7a i 81a § 1, a także art. 107 § 3 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę, brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony oraz wadliwe uzasadnienie decyzji; 2. prawa materialnego, a w tym: - postanowień sekcji 6.5.1. Wytycznych poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja normy postępowania wyprowadzonej z brzmienia tego postanowienia nakłada na beneficjentów obowiązek sformułowania zasad udzielenia zamówienia w taki sposób, aby w postępowaniu o udzielenie zamówienia w ramach projektu mógł wziąć udział nieograniczony krąg podmiotów (wykonawców), w tym wykonawcy znajdujący się w złej sytuacji finansowej wyrażającej się brakiem środków własnych na sfinansowanie (prefinansowanie) realizacji zamówienia; - postanowień sekcji 6.5.2. pkt 20 (z uwzględnieniem przypisu dolnego nr 29) Wytycznych poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipoteza normy postępowania wyprowadzonej z brzmienia tego postanowienia, obejmuje również stany faktyczne, w których: wydłużenie terminu płatności nie mogło mieć wpływu przede wszystkim na cenę oferty, ale także na liczbę złożonych ofert w postępowaniu, a ponadto nie dochodzi, w ramach zmiany umowy między zamawiającym a wykonawcą, do przesunięć uprawnień o charakterze majątkowym w kierunku od zamawiającego do wykonawcy; - poz. 23 pkt 2 Taryfikatora (kategoria 3 Realizacja zamówienia) poprzez ustalenie, że różnica między treścią umieszczoną w § XV sekcja IV pkt 3 oraz § XVI ust. 11 zapytania ofertowego, po ujednoliceniu w wyniku odpowiedzi na pytanie wykonawcy, a treścią § 6 pkt 3 umowy na roboty budowlane, stanowi modyfikację elementów zamówienia określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia niezgodnie z przepisami dyrektywy 2014/23/UE, dyrektywy 2014/24/UE, dyrektywy 2014/25/UE oraz właściwych przepisów krajowych, w ten sposób, że wprowadzono istotną modyfikację elementów zamówienia (m.in. ceny, charakteru robót budowlanych, czasu realizacji, warunków płatności, stosowanych materiałów), przy czym modyfikacja ta spowodowała, że realizowane zamówienie różniło się zasadniczo charakterem od pierwotnie udzielonego zamówienia, podczas gdy ww. różnica nie stanowi modyfikacji elementów zamówienia określonych w ogłoszeniu o zamówieniu względnie, nie spowodowała, że zamówienie istotnie różniło się charakterem od pierwotnie udzielonego zamówienia; - art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieprawidłowości, podczas gdy w ocenie strony, nie wykazano działania lub zaniechania beneficjenta oraz szkody w budżecie ogólnym UE, a także nie doszło do naruszenia procedur opisanych w pkt 20 sekcji 6.5.2. Wytycznych. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, względnie ich uchylenie i w obu przypadkach umorzenie postępowania, lub uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, że przeszkodę do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiło istnienie w obrocie prawnym decyzji IP z 28 października 2021 r. nr 4/WAP/2021 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji IZ z 28 marca 2022 r. nr 10/o/DFS/2021. Oceniono, że ww. decyzje zostały podjęte w oparciu o ten sam stan faktyczny, który zakwalifikowano na podstawie tych samych przepisów, jak w przypadku decyzji wydanych w niniejszej sprawie, co stanowi o naruszeniu przez organy zakazu prowadzenia dwukrotnie sporu w tej samej sprawie oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zakwestionowano przy tym twierdzenie IZ, że brak jest tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia, albowiem sprawa dotyczy innego wydatku, tj. faktury opiewającej na trzecią transzę wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy na roboty budowlane. Wywiedziono bowiem, że z tytułu realizacji tej umowy określone zostało jedno wynagrodzenie wykonawcy, zaś wypłacanie tego wynagrodzenia w trzech transzach nie powoduje, że stanowi ono trzy odrębne zobowiązania lecz - wynikając z jednego stosunku prawnego - stanowi jedno świadczenie spełniane w ratach. Uznano, że skoro zawarto aneks do umowy na roboty budowlane, przywracający pierwotny 60-dniowy termin płatności, to kolejne transze wynagrodzenia nie zostały dotknięte wadą. Zaznaczono przy tym, że po zawarciu tego aneksu wystawiono faktury opiewające na drugą i trzecią transzę wynagrodzenia, przy czym faktura dotycząca drugiej transzy wynagrodzenia została objęta zakresem postępowania zakończonego decyzją IZ z 28 marca 2022 r. nr 10/o/DFS/2021, zaś faktura dotycząca trzeciej transzy wynagrodzenia – zaskarżoną decyzją wydaną w niniejszej sprawie. Oceniono, że także ta okoliczność dowodzi tożsamości obu spraw i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w niniejszej sprawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie sprostały ponadto obowiązkowi prawidłowego ustalenie stanu faktycznego, w oparciu o prawidłowo zebrany i całościowo oceniony materiał dowodowy, w tym zaniechały analizy prawnej istotnych dla ustalenia stanu faktycznego instytucji prawa cywilnego, takich jak: oferta, przetarg, umowa, oświadczenie woli, zawarcie umowy w drodze przetargu. W ocenie skarżącej, doprowadziło to organy do błędnego ustalenia, że różnica między treścią umieszczoną w § XV sekcja IV pkt 3 oraz § XVI ust. 11 zapytania ofertowego, po ujednoliceniu w wyniku odpowiedzi na pytanie zadane przez wykonawcę a treścią § 6 pkt 3 umowy na roboty budowlane, stanowi istotną zmianę umowy, podczas gdy ww. różnica nie stanowi zmiany zawartej umowy, względnie nie ma charakteru zmiany istotnej. Oceniono bowiem, że skoro w warunkach zapytania ofertowego, jak i w złożonej ofercie, termin płatności poszczególnych rat wynagrodzenia wynosił 60 dni, to należy przyjąć, że ten termin był objęty zgodnymi oświadczeniami woli stron umowy na roboty budowlane, a strony zawarły umowę o treści wyznaczonej przez warunki zamówienia. Stwierdzono zatem, że postanowienie zawarte w dokumencie umowy na roboty budowlane, przewidujące 30-dniowy termin płatności, nie może być interpretowane inaczej niż jako omyłka, o czym świadczy zgodne zachowanie się stron po ujawnieniu rozbieżności pomiędzy tym dokumentem a rzeczywistą treścią stosunku prawnego łączącego kontrahentów. Uznano, że bezkrytyczne przyjęcie przez organy, że o treści umowy świadczy wyłącznie treść dokumentu stoi w sprzeczności z dyrektywą wynikającą z art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego. Wskazano także na zaniechanie przez organy realizacji wniosku o przesłuchanie skarżącej oraz świadków tj. osoby przygotowującej dokument umowy na roboty budowlane (A.P.) oraz osoby ją nadzorującej (T.L.) na okoliczność zaistniałej pomyłki w treści umowy, która nie miała intencjonalnego zabarwienia. Skarżąca podniosła także, że organy obu instancji nie udowodniły, że ustalenie w zapytaniu ofertowym 60-dniowego terminu płatności mogło wpłynąć na liczbę wykonawców i to w ten sposób, że cena mogłaby być niższa. Zwróciła uwagę, że postępowanie było realizowane w szczególnym dla gospodarki, w tym branży budowlanej, czasie, tj. w okresie pandemii COVID-19. Przedstawiła przy tym (na s. 16-27 skargi) analizę sytuacji finansowej branży budowlanej w okresie realizacji zapytania ofertowego, która w jej ocenie pozwala na konstatację, że w warunkach niniejszej sprawy 60-dniowy termin płatności za faktury opiewające na poszczególne części zamówienia nie mógł wpłynąć na cenę ofert w ten sposób, że cena oferty składanej przy zastrzeżeniu 60-dniowego terminu płatności byłaby wyższa niż przy zastrzeżeniu 30-dniowego terminu płatności. Stwierdziła także, że ujawnione rozbieżności pomiędzy treścią zapytania ofertowego a treścią umowy na roboty budowlane nie stanowiły naruszenia równowagi ekonomicznej umowy na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany pierwotnie w umowie, albowiem wykonawca nie otrzymał względem zamawiającego dodatkowych uprawnień o charakterze ekonomicznym, nie miało również miejsca dodatkowe przesunięcie majątkowe między stronami umowy. W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymała przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją IZ w przedmiocie zwrotu części środków wraz z odsetkami przeznaczonych na Projekt. W kontrolowanej sprawie zagadnieniami spornymi pomiędzy stronami pozostają dwie kwestie, a mianowicie, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja IP wydane zostały w sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną oraz czy zmiana terminu płatności za otrzymane faktury - z 60 dni, określonych w zapytaniu ofertowym do 30 dni, określonych w umowie z wykonawcą - mogła doprowadzić do naruszenia przez skarżącą zasady konkurencyjności i spowodować możliwość wystąpienia chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii należy podkreślić, że naruszenie powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae) w indywidualnych sprawach administracyjnych jest jedną z wad kwalifikowanych, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W świetle tego przepisu, "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco". Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą załatwia (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 879). O tożsamości sprawy można jednak mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 156, Lex oraz wyroki NSA: z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 183/17, z 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 876/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej: "CBOSA"). Dokonując oceny wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, należy także pamiętać, że "na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada, w myśl której wszelkie rozstrzygnięcia powinny być podejmowane w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, co oznacza, że przed tą chwilą elementy konstytutywne sprawy kształtują się również w sensie obiektywnym, a zachodzące w nich zmiany muszą być przez organ orzekający wzięte pod uwagę. Nie może być inaczej, skoro chodzi tu o pierwotną konkretyzację normy materialnej – konkretyzację zorientowaną prospektywnie, mającą kreować uprawnienia i obowiązki adekwatne do aktualnych potrzeb". Tym samym, omawiana podstawa stwierdzenia nieważności decyzji znajduje zastosowanie jedynie wobec decyzji wydanych w obliczu pełnej identyczności wszystkich elementów ze sfery prawa i faktu (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 155(a), art. 156, Lex). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienie w kontrolowanej sprawie. Decyzja IP z 28 października 2021 r. nr 4/WAP/2021 zobowiązująca skarżącą do zwrotu części środków (w kwocie 55.297,12 zł) przekazanych na realizację Projektu, utrzymana w mocy decyzją IZ z 28 marca 2022 r. nr 10/o/DFS/2021 i poddana kontroli tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 294/22, odnosi się bowiem do wniosku o płatność z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] za okres od 3 stycznia 2021 r. do 2 kwietnia 2021 r., w którym skarżąca rozliczyła dwie pierwsze faktury dotyczące wykonania umowy na roboty budowlane. Natomiast wydana w niniejszej sprawie decyzja IP dotyczy wniosku o płatność z [...] września 2021 r. nr [...] za okres od 3 lipca 2021 r. do 2 września 2021 r. (k. 385-410 akt adm.), w którym skarżąca rozliczyła trzecią z kolei (ostatnią) fakturę za wykonanie ww. umowy. W tych okolicznościach należy ocenić, że brak jest tożsamości stanu faktycznego spraw rozstrzygniętych decyzją IP z 28 października 2021 r. nr 4/WAP/2021 oraz decyzją IP z 29 marca 2022 r. nr 2/WAP/2022, a w konsekwencji brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Sprawy te dotyczą bowiem wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez skarżącą w innym czasie i rozliczanych w ramach odrębnych wniosków o płatność. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi dotyczący naruszenia w tej sprawie art. 16 § 1 Kpa. Przechodząc natomiast do drugiej kwestii spornej pomiędzy stronami w kontrolowanej sprawie, a odnoszącej się do zasady konkurencyjności, wymaga przede wszystkim zauważenia, że spór w tym obrębie dotyczy w istocie kwalifikacji prawnej działania skarżącej, a więc elementu subsumpcji ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy pod konkretne normy prawa materialnego. Skoro zaś stan faktyczny sprawy jest niesporny pomiędzy stronami, to niezrozumiałe jest podnoszenie w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Przepisy te statuują bowiem obowiązek organu wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organy wywiązały się z ww. obowiązku, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji możliwe jest zaś prawidłowe odkodowanie argumentów IZ, które legły u podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia w tej sprawie art. 107 § 3 Kpa. Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 7a i art. 81a § 1 Kpa. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości ani co do treści normy prawnej ani co do stanu faktycznego. Nie stanowi bowiem o naruszeniu tych przepisów dokonywanie przez organy administracji publicznej, odmiennej od oczekiwań skarżącej, oceny materiału dowodowego i subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie normy materialnoprawne. Zdaniem IZ skarżąca poprzez skrócenie w umowie na roboty budowlane terminu płatności za otrzymane faktury, dokonała istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści zapytania ofertowego na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, czym naruszyła § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z sekcją 6.5.2. pkt 20 (z uwzględnieniem przypisu dolnego nr 29) Wytycznych. Natomiast w ocenie skarżącej, skoro w warunkach zapytania ofertowego, jak i w złożonej ofercie, termin płatności poszczególnych rat wynagrodzenia wynosił 60 dni, to należy przyjąć, że ten termin był objęty zgodnymi oświadczeniami woli stron umowy na roboty budowlane, a postanowienie zawarte w dokumencie umowy na roboty budowlane, przewidujące 30-dniowy termin płatności, nie może być interpretowane inaczej niż jako omyłka, o czym świadczy zgodne zachowanie się stron (zawarcie aneksu do umowy) po ujawnieniu rozbieżności pomiędzy dokumentem a rzeczywistą treścią stosunku prawnego łączącego kontrahentów. W tak zarysowanym sporze i w świetle obowiązujących przepisów prawa, jako prawidłowe ocenić należało stanowisko IZ. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w świetle którego, "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy", z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W ocenie Sądu poprzez inne procedury, o jakich mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko te określone w przepisach prawa krajowego i unijnego powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz ustanowione w dokumentach programowych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Zatem to umowa o dofinansowanie, opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (zob. m.in. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1607/18, z 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1384/18, z 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1034/18, CBOSA). Tym samym, dyspozycją art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. objęte są środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane niezgodnie z zasadami określonymi w tych dokumentach. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżąca przy realizacji Projektu naruszyła zarówno postanowienia umowy o dofinansowanie, jak i Wytyczne. Tym samym, chybiony jest zarzut naruszenia przez IZ w tej sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. Zgodnie bowiem z treścią § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie, beneficjent oświadcza, że zapoznał się z treścią Wytycznych i zobowiązuje się do ich stosowania. Stosownie zaś do § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent udziela zamówień w ramach Projektu m.in. zgodnie z zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych. W sekcji 6.5.2. Wytycznych, poświęconej tej zasadzie, przewidziano natomiast m.in. (w pkt 20) brak możliwości dokonywania istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy z wyjątkami, które nie dotyczą jednak okoliczności kontrolowanej sprawy. Zastrzeżono jednocześnie w przypisie dolnym nr 29, że "zmianę uznaje się za istotną jeżeli zmienia ogólny charakter umowy, w stosunku do charakteru umowy w pierwotnym brzmieniu albo nie zmienia ogólnego charakteru umowy i zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności: zmiana wprowadza warunki, które, gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to w tym postępowaniu wzięliby lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści, zmiana narusza równowagę ekonomiczną umowy na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany pierwotnie w umowie, zmiana znacznie rozszerza lub zmniejsza zakres świadczeń i zobowiązań wynikający z umowy lub polega na zastąpieniu wykonawcy, któremu zamawiający udzielił zamówienia, nowym wykonawcą, w przypadkach innych niż wymienione w lit. d". W okolicznościach kontrolowanej sprawy, jak trafnie oceniły organy administracji, pomimo tego, że nie doszło do zmiany charakteru umowy na roboty budowlane, to jednak skarżąca wprowadziła warunki, które, gdyby były postawione w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to w tym postępowaniu wzięliby lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęto by oferty innej treści, a ponadto zmiana narusza równowagę ekonomiczną umowy na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany pierwotnie w umowie. Do naruszenia Wytycznych w tym zakresie doszło w momencie podpisania z wykonawcą w dniu [...] lutego 2021 r. umowy na roboty budowlane, stąd podnoszone przez skarżącą okoliczności takie jak: późniejsze zawarcie aneksu do tej umowy, czy też dokonanie płatności po upływie 30 dni od otrzymania faktury, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w pierwotnej wersji zapytania ofertowego z [...] stycznia 2021 r. (w § XV sekcji IV Wynagrodzenie pkt 3) zawarto zapis: "Płatności są realizowane w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty otrzymania przez Zamawiającego prawidłowo wystawionej przez Wykonawcę faktury". Z kolei w § XVI ust. 11 określono, że termin płatności faktur wynosi 60 dni. W związku ze skierowanym w dniu [...] lutego 2021 r. zapytaniem o możliwość dopuszczenia 30-dniowego terminu płatności, w ramach zamówienia udzielono jednoznacznej odpowiedzi, że zamawiający nie dopuszcza 30-dniowego terminu płatności faktury. W konsekwencji, zapisy zapytania ofertowego zmieniono w następujący sposób: "§ XV sekcja IV Wynagrodzenie pkt 3 otrzymuje brzmienie: Płatności są realizowane w terminie nie dłuższym niż 60 dni od daty otrzymania przez Zamawiającego prawidłowo wystawionej przez Wykonawcę faktury lub rachunku. Płatności nastąpią w trzech transzach". W odpowiedzi na tak sformułowane zapytanie ofertowe została złożona jedna oferta, która [...] lutego 2021 r. została wybrana przez stronę do wykonania zamówienia z uwzględnieniem przedmiotu robót, zapytania ofertowego oraz pytań potencjalnych wykonawców i odpowiedzi udzielonych przez zamawiającego. W zawartej z wykonawcą w dniu [...] lutego 2021 r. umowie na roboty budowlane, kwestie terminu płatności uregulowano w § 6 pkt 3, który stanowił: "Płatności są realizowane w terminie nie dłuższym niż 30 dni (...)". W świetle powyższych okoliczności prawidłowa jest konstatacja organów o niejednakowym potraktowaniu wykonawców w ramach zamówienia. Wbrew podnoszonym przez skarżącą argumentom, dotyczącym sytuacji finansowej branży budowlanej w okresie realizacji zapytania ofertowego, nie sposób bowiem wykluczyć sytuacji, że uwzględnienie w zapytaniu ofertowym 30-dniowego terminu płatności mogłoby wpłynąć na krąg potencjalnych wykonawców zainteresowanych wykonaniem zamówienia, a tym samym na jakość ofert i ich cenę, która biorąc pod uwagę większy krąg zainteresowanych, mogłaby zostać ustalona w sposób korzystniejszy. Ponadto, skrócenie terminu płatności dla wykonawcy bez wątpienia stanowiło przewagę ekonomiczną na jego korzyść. Wykonawca, wcześniej niż pozostali, mógł bowiem spodziewać się otrzymania środków za poszczególne etapy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie mogą przy tym odnieść zamierzonego skutku wywody skarżącej dotyczące zawarcia przez strony umowy o treści wyznaczonej przez warunki zamówienia, a nie § 6 pkt 3 umowy na roboty budowlane. Uszło bowiem uwadze skarżącej, że zgodnie z pkt 5 sekcji 6.5.2. Wytycznych, "przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty". Niewątpliwie takie działanie ma na celu uniknięcie późniejszych wątpliwości interpretacyjnych co do treści umowy zawieranej z wyłonionym wykonawcą, która jak wynika z pkt 20 tej sekcji Wytycznych, powinna w istocie stanowić odzwierciedlenie treści oferty. W świetle tych Wytycznych, brak jest zatem podstaw do interpretowania oświadczeń woli stron zawartej umowy na roboty budowlane z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli treść tej umowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie było zatem potrzeby sięgania w tej sprawie ani do instytucji prawa cywilnego, takich jak: oferta, przetarg, umowa, oświadczenie woli, zawarcie umowy w drodze przetargu, ani przesłuchania skarżącej i zaproponowanych przez skarżącą świadków na okoliczność zaistniałej pomyłki w treści umowy, która nie miała intencjonalnego zabarwienia. W niniejszej sprawie korekta finansowa została nałożona w związku ze stwierdzeniem naruszenia zasady konkurencyjności opisanej w sekcji 6.5.2 Wytycznych. Zasada ta jest jedną z najważniejszych zasad obowiązujących na rynku europejskim. Celem tej zasady jest zapewnienie wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych, czyli zapewnienie konkurowania w warunkach obiektywnych i równych szans dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Środkami publicznymi, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., są zaś także środki wydatkowane w ramach realizacji projektów unijnych, pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Poprzez realizację zasady konkurencyjności przy wydatkowaniu tych środków możliwe jest zagwarantowanie, że wydatki ponoszone w ramach projektu są najkorzystniejsze w stosunku do innych ofert dostępnych na danym rynku. Obowiązkiem beneficjenta tych środków jest zatem takie ukształtowanie warunków zamówienia, aby z jednej strony zapewnić sobie nabycie dóbr odpowiadających uzasadnionym potrzebom, z drugiej zaś strony zapewnić dostęp do zamówienia jak największej liczbie wykonawców zdolnych do jego wykonania. Tymczasem, jak zostało wykazane powyżej, w kontrolowanej sprawie skarżąca poprzez istotną zmianę postanowień zawartej umowy w stosunku do treści zapytania ofertowego mogła doprowadzić do wyeliminowania z postępowania niektórych potencjalnych wykonawców. Takie działanie skarżącej niosło ryzyko wyrządzenia szkody w środkach publicznych, gdyż ta eliminacja (także potencjalna) może prowadzić do pominięcia oferty najlepszej, która wskutek wadliwego działania zamawiającego w ogóle nie została zgłoszona. W tych okolicznościach prawidłowa jest ocena organu, że działanie skarżącej spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. IZ prawidłowo przyjęła, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała szkoda potencjalna w budżecie ogólnym Unii Europejskiej – wypłacenie beneficjentowi środków finansowych na zamówienie, które mogło utrudnić uczciwą konkurencję (trzecia przesłanka). Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że przy szkodzie potencjalnej nie ma konieczności dowodzenia, jak zdaje się oczekiwać skarżąca, że cena oferty składanej przy zastrzeżeniu 60-dniowego terminu płatności byłaby wyższa niż przy zastrzeżeniu 30-dniowego terminu płatności. W niniejszej sprawie szkodę w budżecie UE należy utożsamiać z nierównym traktowaniem potencjalnych wykonawców, którzy nie posiadali wiedzy w dacie opublikowania przez zamawiającego zapytania ofertowego, że w umowie z wykonawcą zostanie zmieniony (skrócony) termin zapłaty wynagrodzenia i pozbawieni tej wiedzy nie wzięli udziału w postępowaniu, odstępując od złożenia oferty. W świetle powyższych wywodów Sądu nieuprawnione okazały się zatem w tej sprawie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sąd, jak już podano, nie stwierdził również z urzędu innych naruszeń prawa, opisanych w art. 145 § 1 p.p.s.a., które uzasadniałyby uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.