I SA/Ol 548/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 6 października 2025 r., nr Rep.922/CP/25 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę Skarga S.J. (dalej: "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") utrzymującej w mocy decyzję Podmiotu A. (dalej: "organ I instancji") z 9 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w O., przy ul. [...] (dalej: "nieruchomość"), za okres od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2025 r. w łącznej wysokości 3.366 zł wraz z odsetkami. Z akt sprawy wynika, że 9 marca 2022 r. strona złożyła pierwszą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, w której określiła jako początek naliczania należności - kwiecień 2022 r. oraz wskazała, że nieruchomość zamieszkują dwie osoby. Następnie, w dniu 13 marca 2025 r. strona złożyła deklarację aktualizującą, w której wskazała, że nieruchomość zamieszkują cztery osoby. Pismem z 17 marca 2025 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie do liczby osób zamieszkujących nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2025 r. Strona odmówiła jednak złożenia dodatkowych wyjaśnień, wywodząc w piśmie z 24 marca 2025 r., że w deklaracji wypełniła "wszystkie obowiązujące rubryki". W dniu 8 kwietnia 2025 r. organ I instancji zwrócił się do Przedsiębiorstwa Wodociągów [...] o podanie m.in. ilości zużycia wody w tej nieruchomości w ww. okresie. W ten sposób organ I instancji uzyskał informacje, że zużycie wody wynosiło: od czerwca do grudnia 2020 r. - ok. 30m3, od stycznia do grudnia 2021 r. - ok. 59m3, od stycznia do grudnia 2022 r. - ok. 121m3, od stycznia do grudnia 2023 r. - ok. 135 m3, od stycznia do grudnia 2024 r. - ok. 151m3, od stycznia do lutego 2025 r. - ok. 27m3. W decyzji z 9 czerwca 2025 r. organ I instancji, powołując m.in. art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733; dalej: "u.c.p.g."), określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości w wysokości stanowiącej iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość, stawki opłaty oraz liczby miesięcy, tj.: za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2023 r. (2 osoby x 22 zł/os = 44 zł/m-c), za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. (3 osoby x 29 zł/os= 87 zł/m-c), za okres od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. (3 osoby x 35 zł/os= 105 zł/m-c). W odwołaniu strona zarzuciła, że do wyliczenia wysokości opłaty przyjęto abstrakcyjną ilość osób, która jest niezgodna ze stanem faktycznym. Zakwestionowano przy tym sposób ustalenia liczby mieszkańców nieruchomości na podstawie ilości zużytej wody. Wniosła o określenie wysokości tej opłaty z uwzględnieniem liczby mieszkańców nieruchomości wykazanej w deklaracjach złożonych w marcu 2022 r. oraz w marcu 2025 r. W zaskarżonej decyzji Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 6o ust. 1 u.p.c.g., który dopuszcza określenie wysokości opłaty na podstawie dostępnych danych właściwych dla wybranej przez radę gminy metody, albo uzasadnionych szacunków. Przyjęło przy tym możliwość ustalenia liczby mieszkańców nieruchomości na podstawie zużycia wody, uznając takie ustalenia za wiarygodne i rzetelne po zestawieniu ich z danymi Głównego Urzędu Statystycznego. Podało, że wg tych danych, przeciętne zużycie wody przez gospodarstwo domowe w 2024 r. na jednego mieszkańca w mieście wyniosło 35,5 m3, natomiast w gospodarstwie strony było to 151 m3, przy zadeklarowanych 2 mieszkańcach nieruchomości, bowiem zmiana deklaracji w tym zakresie nastąpiła dopiero w marcu 2025 r. Kolegium zaznaczyło, że wyraźny wzrost zużycia wody widoczny jest od 2022 r., a zatem już po zakończeniu prac wykończeniowych (kwiecień 2022 r.) i dalej w sposób znaczący wzrasta a zatem nie sposób łączyć go tylko ze stanem zdrowia strony i jego małżonki. Kolegium wywiodło, że w świetle art. 6m ust. 1 i art. 6k ust. 1 u.c.p.g. wysokość opłaty określana jest w uchwale rady gminy, a obowiązek uiszczenia opłaty w odniesieniu do nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, powstaje za każdy miesiąc zamieszkiwania w nieruchomości i nie jest uzależniony od przekazania odpadów komunalnych, jak również od tego, czy odpady są na nieruchomości wytwarzane czy też nie. Kolegium założyło przy tym, że zamieszkanie nieruchomości ma charakter faktyczny i może o nim świadczyć zużycie wody. Dodało, że średnie miesięczne zużycie wody dotyczy wszystkich mieszkańców, również tych którzy prowadzą remonty, prace modernizacyjne, są w określonym wieku, czy też mają problemy ze zdrowiem. W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium poprzez określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z rzeczywista liczbą mieszkańców nieruchomości, wykazaną w deklaracjach z 9 marca 2022 r. i 13 marca 2025 r. Zarzucono nieuprawnione ustalenie liczby mieszkańców nieruchomości na podstawie zużycia wody, bez wskazania konkretnej podstawy prawnej takiego działania. Wyjaśniono, że nieruchomość została zasiedlona od kwietnia 2022 r., do tego czasu na nieruchomości trwały prace budowlane modernizacyjne, co związane było z zakończeniem budowy domu na tej nieruchomości w lutym 2018 r. Dodano, że powstające wówczas odpady komunalne były zabierane przez skarżącego do poprzedniego miejsca zamieszkania lub składowane w kompostowniku na posesji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 24 lutego 2026 r. strona podtrzymała stanowisko dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organy liczby mieszkańców faktycznie zamieszkujących nieruchomość w okresach objętych postępowaniem. Wniosła także o wskazanie organu lub instytucji właściwych do potwierdzenia tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją SKO w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości za okres od 1 czerwca 2020 r. do 28 lutego 2025 r. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił m.in. art. 6o ust. 1 u.c.p.g. zgodnie z którym "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". Stosownie zaś do art. 6o ust. 2 tej ustawy "wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych". W świetle powyższych regulacji prawnych chybiony jest zarzut bezpodstawnego ustalenia liczby mieszkańców nieruchomości na podstawie zużycia wody. Wymaga podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie wysokość opłaty nie została uzależniona od ilości zużytej wody, lecz od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość w poszczególnych okresach. Określenie ilości zużytej wody posłużyło natomiast wyłącznie do szacunkowego ustalenia liczby tych mieszkańców. Takie działanie organu I instancji było następstwem powzięciem przez ten organ uzasadnionych wątpliwości odnośnie do danych w tym zakresie zawartych w deklaracji i odmowy złożenia przez stronę dodatkowych wyjaśnień na tę okoliczność. W takiej sytuacji organ uprawniony był na podstawie art. 6o ust. 2 u.c.p.g. do wykorzystania informacji i danych znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Pozyskane w ten sposób informacje posłużyły do dokonania uzasadnionych szacunków z wykorzystaniem danych Głównego Urzędu Statystycznego dotyczących przeciętnego zużycia wody przez gospodarstwo domowe w 2024 r. na jednego mieszkańca w mieście, które wyniosło 35,5 m3. Należy wyjaśnić, że użyty w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. zwrot "uzasadnione szacunki" jest tzw. terminem nieostrym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo powinien we własnym zakresie dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony. Szacunkowy sposób ustalenia liczby mieszkańców na podstawie danych GUS i zużycia wody należy zaś uznać za wiarygodny i rzetelny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., III FSK 1091/21, LEX nr 3441860). Jak słusznie założono bowiem w zaskarżonej decyzji, średnie miesięczne zużycie wody dotyczy wszystkich mieszkańców, również tych którzy prowadzą remonty, prace modernizacyjne, są w określonym wieku, czy też mają problemy ze zdrowiem. Z informacji przekazanych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów [...] wynika natomiast, że zużycie wody na nieruchomości wynosiło: od czerwca do grudnia 2020 r. - ok. 30m3, od stycznia do grudnia 2021 r. - ok. 59m3, od stycznia do grudnia 2022 r. - ok. 121m3, od stycznia do grudnia 2023 r. - ok. 135 m3, od stycznia do grudnia 2024 r. - ok. 151m3, od stycznia do lutego 2025 r. - ok. 27m3. Szacunkowe zestawienie tych wartości z przeciętnym, statystycznym zużyciem wody przez gospodarstwo domowe w 2024 r. na jednego mieszkańca w mieście (35,5 m3) uprawniało organ I instancji do stwierdzenia, że w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2023 r. nieruchomość zamieszkiwały 2 osoby, zaś w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 28 lutego 2025 r. – 3 osoby. Ustalona w ten sposób liczba mieszkańców nieruchomości została następnie pomnożona przez obowiązującą w poszczególnych okresach stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz liczbę miesięcy. Skarżący nie podważył prawidłowości danych przekazanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Dane te jak już podano posłużyły natomiast organowi I instancji do szacunkowego a nie rzeczywistego ustalenia liczby mieszkańców nieruchomości w poszczególnych okresach, co znajduje umocowanie w art. 6o ust. 1, 2 u.c.p.g. Dlatego tez bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organy liczby mieszkańców faktycznie zamieszkujących nieruchomość w okresach objętych postępowaniem. W kontekście zaś podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących usuwania we własnym zakresie odpadów komunalnych z nieruchomości przed jej zasiedleniem w kwietniu 2022 r. konieczne jest odwołanie się charakteru prawnego obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. K 17/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 125) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. Trybunał wskazał, że opłata ta została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, opłata ta jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Obowiązek jej zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Obowiązek ten z mocy ustawy obejmuje również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady, o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l u.c.p.g.). Prawidłowo przyjęło zatem Kolegium w zaskarżonej decyzji, że obowiązek uiszczenia opłaty w odniesieniu do nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, powstaje za każdy miesiąc zamieszkiwania w nieruchomości i nie jest uzależniony od przekazania odpadów komunalnych, jak również od tego, czy odpady są na nieruchomości wytwarzane czy też nie. Zamieszkanie nieruchomości ma natomiast charakter faktyczny i może o nim świadczyć zużycie wody. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.