I SA/Ol 584/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 25 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na pismo Samorządu Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy finansowej postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. Gmina wniosła skargę na pismo Samorządu Województwa z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy finansowej. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", dotyczący odmowy wypłaty pomocy finansowej w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej jako PROW) na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Gmina podała m.in., że wystąpiła w ramach ww. działania z wnioskiem o płatność dotyczącą projektu pn.: "Pilotażowy program selektywnej zbiórki odpadów na terenie gminy "[...]’". W jej ocenie, odmawiając pismem z dnia "[...]" wypłaty pomocy, Samorząd Województwa bezzasadnie ocenił, że błędnie ujęła ona w umowie koszty usługi wywozu odpadów segregowanych jako koszty kwalifikowalne operacji. W odpowiedzi na skargę Samorząd Województwa wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiot wniesionej skargi wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podniósł, że Gmina złożyła w dniu 30 listopada 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy na ww. operację pn.: "Pilotażowy program selektywnej zbiórki odpadów na terenie gminy "[...]"". Po uzupełnieniu tego wniosku zgodnie z wezwaniami organu, w dniu "[...]" pomiędzy Samorządem Województwa a Gminą została zawarta umowa nr "[...]" o przyznanie pomocy. Umowa ta uległa następnie zmianie na skutek aneksów zawartych w dniach "[...]" i "[...]" oraz "[...]". Po zawarciu ostatniego z wyżej wymienionych aneksów Gmina wystąpiła z drugim wnioskiem o płatność za okres do dnia 24 stycznia 2014 r. na kwotę 43.500 zł. Odmawiając wypłaty pomocy objętej tym wnioskiem, Samorząd Województwa w piśmie z dnia "[...]" wskazał, że ujęcie kosztów usługi wywozu odpadów segregowanych jako kosztów kwalifikowalnych pozostawało w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1419). W świetle bowiem § 4 ust. 1 tego rozporządzenia pomoc obejmuje jedynie część kosztów związanych z realizacją operacji, min. zakup pojemników do segregacji odpadów komunalnych (pkt 5) oraz zakup środków transportu na potrzeby systemu zbiórki, segregacji lub wywozu odpadów komunalnych (pkt 6). Przepis ten, ustanawiając zamknięty katalog refundowanych kosztów, nie wymienia natomiast usługi wywozu odpadów. Samorząd Województwa wskazał przy tym, że weryfikacja wniosku o płatność nastąpiła po zawarciu umowy o przyznanie płatności. Umowa ta w § 18 ust. 8 stanowi zaś, że wszelkie spory wynikłe między Samorządem Województwa a beneficjentem pomocy rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. Powoduje to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poddane jest kognicji sądu powszechnego. Wskazano również, że na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego Samorząd złożył Gminie oświadczenie o stwierdzeniu nieważności umowy o dofinansowanie w części dotyczącej uznania jako kosztu kwalifikowalnego usługi wywozu odpadów. Ponadto podkreślono, że skarga do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przysługuje tylko na odmowę przyznania pomocy, tj. na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy przed zawarciem umowy o dofinansowanie. W niniejszej sprawie pomoc taka zaś została przyznana, a następnie została zawarta umowa o dofinansowanie, wskutek czego w przypadku odmowy wypłaty części środków na etapie weryfikacji wniosków o płatność stronie przysługuje wyłącznie droga postępowania przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis § 2 powołanego artykułu zawiera w pkt 1 – 8 katalog aktów i czynności podlegających kontroli sądowej, wśród nich: inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem ustawy szczególnej przewidującym takową kontrolę jest m.in. art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Należało więc rozważyć, czy zaskarżona przez stronę w niniejszej sprawie czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o płatność może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Na uwadze należało mieć przy tym, że ustawa szczególna nie może być interpretowana rozszerzająco, co powoduje, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają te tylko działania, które są w niej wyraźnie wskazane jako podlegające tej kontroli (p. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 856/12, opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie ewentualnych podstaw do rozciągnięcia kontroli sądowoadministracyjnej na analizowaną kategorię spraw należałoby poszukiwać w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ocenie Sądu, działania podejmowane przez organy administracji publicznej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich stanowią wyraz realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak ww. ustawa wyraźnie ogranicza kontrolę sądowoadministracyjną wyłącznie do weryfikacji wyników naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16 – 23 tej ustawy. Ustawa ta w art. 22 ust. 3 stanowi bowiem, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Stosownie zaś do ust. 4 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie procedura określona w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ogranicza kompetencje sądów administracyjnych do pierwszego etapu postępowania obejmującego wybór wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast po podpisaniu umowy o przyznanie pomocy z wybranym beneficjentem, to umowa stanowi źródło praw i obowiązków stron. Umowa o przyznanie pomocy ma charakter cywilnoprawny i tak jak do każdej umowy zastosowanie znajduje zasada swobody umów, wyrażająca się poprzez możliwość jej podpisania na wskazanych warunkach. Niedopuszczalne jest zatem podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków, i następnie złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Podpisanie umowy o przyznanie pomocy w całości konsumuje wniosek o przyznanie pomocy projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy, który przeszedł pomyślnie procedurę przyznania pomocy finansowej i w konsekwencji została zawarta umowa o przyznanie tej pomocy. Od tego momentu to umowa o przyznanie pomocy stanowi źródło praw i obowiązków między jej stronami. Potwierdza to analiza poszczególnych zapisów przedłożonej wraz ze skargą umowy o przyznanie pomocy z dnia "[...]" zawartej pomiędzy skarżącą a Samorządem Województwa. Umowa ta bowiem w § 7 – § 9 normuje kwestie przekazania beneficjentowi płatności na jego wniosek, który zostaje poddany weryfikacji. Stosownie do § 9 ust. 1 płatność zostanie przekazana Beneficjentowi po spełnieniu szeregu warunków m.in. po realizacji operacji lub jej etapu oraz udokumentowaniu zrealizowania operacji lub jej etapu, w tym poniesienia kosztów kwalifikowalnych z tym związanych. Jak zaś wynika z analizy dalszych zapisów umowy, nie przewiduje ona instancyjnego trybu zaskarżenia w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia Samorządu Województwa w tym zakresie. Jedynie w postanowieniach końcowych zawiera ogólny zapis, że "wszystkie spory wynikłe między Samorządem Województwa a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa" (§ 18 ust. 8). Skoro więc źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją operacji, wszelkie spory dotyczące spraw nią uregulowanych m.in. przekazania płatności, podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny. Uwzględniając zatem, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o płatność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, Sąd był zobligowany odrzucić skargę stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.