I SA/Ol 636/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy A. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy A. z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie zasad i trybu udzielania oraz sposobu rozliczania dotacji celowej z budżetu Gminy A. na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ograniczenia niskiej emisji oddala skargę. Uchwałą z "[...]"r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej także jako: "Organ nadzoru", "RIO") działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) stwierdziło nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy A. z dnia "[...]" r. w sprawie zasad i trybu udzielania oraz sposobu rozliczania dotacji celowej z budżetu Gminy A. na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ograniczenia niskiej emisji. W uzasadnieniu powyższej uchwały Organ nadzoru, stwierdził, że Rada Gminy A., korzystając z kompetencji określonej w art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. dalej jako: p.o.ś.), ustaliła zasady udzielania z budżetu Gminy dotacji celowej na dofinansowanie kosztów zadań inwestycyjnych z zakresu ochrony środowiska, związanych z ograniczeniem niskiej emisji na terenie Gminy A.. Zasady te znalazły wyraz w załączniku do uchwały Nr "[...]" "Regulamin udzielania i rozliczania dotacji celowej z budżetu Gminy A. na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ograniczenia niskiej emisji". W § 4 ust. 4 rozdziału III załącznika do badanej uchwały Rada Gminy A. postanowiła, że "Dotacja wypłacona będzie jednorazowo, przelewem na wskazany rachunek bankowy Wnioskodawcy, po zakończeniu inwestycji i przyjęciu prawidłowego rozliczenia realizacji inwestycji". RIO zakwestionowało poprawność wskazanego wyżej przepisu § 4 ust. 4 załącznika do badanej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru w pierwszej kolejności przytoczył i omówił treść przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305 dalej jako: u.f.p.). Organ zwrócił następnie uwagę, że istotą dotacji celowych, w myśl art. 126 ustawy o finansach publicznych, jest ich udzielanie na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych, nie zaś na zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań. Jak wywiodła dalej RIO, dotacja celowa może być zatem udzielana po zawarciu umowy, ale przed zakończeniem realizacji zadania. Finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania publicznego może bowiem nastąpić po podpisaniu umowy o udzielenie dotacji, na wydatki związane z jego realizacją. Realizacja zadania, na które jest udzielona dotacja celowa, wykorzystanie tej dotacji oraz jej rozliczenie stanowią odrębne etapy postępowania i nie są to pojęcia tożsame, a wykorzystanie dotacji nie jest równoznaczne z zapłatą za wykonane zadanie. RIO podkreśliła, że przepisy ustawy o finansach publicznych, do których odsyła art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie przewidują udzielania dotacji celowej na zwrot poniesionych wydatków związanych z realizacją zadania publicznego, gdyż zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o finansach publicznych, dotacja przeznaczona jest na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, a wykorzystanie dotacji, następuje w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie. W kontekście tak sformułowanej tezy RIO wywiodła, że finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania publicznego może nastąpić, po podpisaniu umowy o udzielenie dotacji, na wydatki związane z jego realizacją. Po podpisaniu umowy następuje przekazanie środków dotacji i z nich jest realizowane zadanie. Środki z dotacji przekazywane winny być zatem na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotację. Mając na uwadze powyższe RIO wskazało, że z postanowień § 4 ust. 4 rozdziału III załącznika do uchwały Rady Gminy A. wynika, że dotacja celowa na dofinansowanie wskazanego zadania z zakresu ochrony środowiska zostanie udzielona dopiero po zrealizowaniu inwestycji. W konsekwencji, udzielona dotacja stanowić będzie refundację poniesionych wydatków na inwestycje już zrealizowane. Kolegium Izby stwierdziło, że Rada Gminy A. nie posiada uprawnień do regulowania zwrotu/refundacji poniesionych kosztów realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska. Treść wskazanego wyżej przepisu naruszyła zatem w opinii Kolegium RIO art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Skutkiem powyższego była zaś konieczność stwierdzenia przez Organ nieważności badanej uchwały. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła Rada Gminy A. W skardze zarzuciła uchwale Kolegium Izby naruszenie: I. art. 403 ust. 4 i ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 126 ustawy o finansach publicznych poprzez: - uznanie, że dotacja na zrealizowanie zadania może być przyznana wyłącznie na wydatki, które będą poniesione po dniu zawarcia umowy o przyznanie dotacji, a nie może pokrywać wydatków już poniesionych; - uznanie, że w zaskarżonej uchwale organ postanowił o refundacji wydatków, podczas gdy zaskarżony akt stanowi o tym, że dotacja jest przyznawana na podstawie umowy dotującego i dotowanego i może dotyczyć inwestycji zrealizowanych po dniu zawarcia umowy, a wypłata następuje po zakończeniu inwestycji; II. art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez ograniczenie kompetencji uchwałodawczych Rady w zakresie sposobu rozliczania dotacji w formie refundacji poniesionych kosztów inwestycji. Wskazując na powyższe gmina domagała się uchylenia zaskarżonego aktu nadzorczego. Zdaniem skarżącej żadne przepisy nie zakazują udzielania dotacji w drodze refundacji kosztów poniesionych na wskazane w uchwale inwestycje z zakresu ochrony środowiska. Jak wywiodła gmina, przepis art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyraźnie ustanawia kompetencję dla organu stanowiącego gminy aby w drodze podjętej uchwały określić zasady udzielania dotacji celowej. W tym kontekście gmina wskazała, że intencją organu stanowiącego było takie ustalenie zasad wydatkowania środków publicznych, aby zapewnić ich należyte wykorzystanie. Z tego względu zakwestionowana przez RIO uchwała stanowiła, że dotujący i dotowany zawierają umowę, w której przyznawana jest dotacja. Jedynie sposób i termin jej wypłaty określony został poprzez wskazanie, że wypłata nastąpi po zakończeniu inwestycji (§ 4 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały). Tym samym dotacja nie była przyznawana na zrealizowane już zadanie i dotyczyła poniesionych już wydatków ale przyznawana miała być przed ich poniesieniem i tylko dla tych inwestycji, które zostały zrealizowane po dniu zawarcia umowy z dotującym. Jedynie rozliczenie dotacji następować miało po zakończeniu inwestycji realizowanej przez dotowanego. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieskuteczną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować uchyleniem tego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy przypomnieć, że w celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ust. 2 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy i zarządzeń wójta objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w art. 91 ust. 1 tej ustawy określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest zatem ustalenie, czy uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia "[...]" r., którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy A. z dnia "[...]"r. Spór w sprawie sprowadza się w istocie do zagadnienia czy sporna regulacja załącznika do uchwały stanowi o udzieleniu dotacji celowej czy też zwrotu/refundacji poniesionych kosztów realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska, a wiec narusza art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 ust. 1 u.f.p. dotacje celowe są to środki przeznaczone na: 1) finansowanie lub dofinansowanie: a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego, c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b, e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym, f) kosztów realizacji inwestycji; 2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach. Przepisy prawa finansowego wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy (art. 250 u.f.p.), co w przypadku dotacji udzielonej z ustawy p.o.ś. przewiduje art. 403 ust. 6. Zgodnie z art. 250 u.f.p. w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej. W ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że dotacja nie może zostać przekazana na refundację poniesionych już wydatków, ponieważ takiemu postępowaniu stoją na przeszkodzie przepisy u.f.p. Dotacja, to wydatek redystrybucyjny, na coś przyszłego, a wyraźne odstępstwa, jeśli je dopuścić, muszą wynikać z przepisów u.f.p. Zasady udzielania dotacji powinny zostać określone z uwzględnieniem dotyczących dotacji przepisów prawa. Przepisy art. 403 ust. 4-6 p.o.ś. nie zawierają odstępstw od prawnej definicji dotacji wynikającej z art. 126 u.f.p. i dotacji celowej określonej w art. 127 oraz w art. 250 u.f.p. Zakwestionowana uchwała zakładała natomiast, że dotacja zostanie przyznana na refinansowanie już poniesionych wydatków. Słusznie Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę podniosło, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują udzielania dotacji na zwrot poniesionych wydatków związanych z realizacją zadania publicznego. Istotą dotacji celowych jest ich udzielenie na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych, nie zaś na zwrot wydatków poniesionych na realizacje zadania. To po podpisaniu umowy powinno nastąpić przekazanie środków dotacji i z tych środków powinno być realizowane zadanie inwestycyjne. Środki z dotacji przekazywane winny być zatem na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotację. Udzielenie dotacji dopiero po zrealizowaniu inwestycji stanowi de facto refundację części lub nawet całości kosztów poniesionych na realizację inwestycji. Takie działanie stanowiło by zaprzeczenie istoty tej formy finansowania. Celem dotacji jest bowiem wyposażenie jej beneficjenta w środki finansowe wynikające z umowy tak by to podmiot udzielający dotacji przeniósł na siebie (w granicach przyznanej dotacji) ciężar finansowy dotowanego przedsięwzięcia. Wypłacenie środków w sposób następczy do wykonania inwestycji jest sprzeczne z charakterem prawnym dotacji, która ze swej istoty jest środkiem prospektywnym, dotyczącym przyszłych działań. Zwrot poniesionych już wydatków, przenosi zaś ciężar, pozyskania lub zabezpieczenia odpowiednich środków na beneficjenta. Tym samym zakres wsparcia jest w takiej sytuacji mniejszy, a obowiązki beneficjenta dalej idące. Zgodnie z podstawowymi regułami wykładni prawa nie jest zaś dopuszczalna taka wykładnia przepisu, która prowadzi do zaostrzenia lub rozszerzenia obowiązków nakładanych na jednostkę. Słusznie zatem organ nadzoru przyjął wykładnię pojęcia "dotacji" najkorzystniejszą dla jej potencjalnych beneficjentów, a wykluczył możliwość nadania temu pojęciu znaczenia ograniczającego korzyści płynące z tej formy wsparcia. W konsekwencji organ nadzoru zanegować musiał poprawność regulacji dotyczącej sposobu wypłacania dotacji tj. § 4 ust. 4 rozdziału III załącznika do uchwały "[...]"r. Na marginesie wskazać należy, że dokonując oceny postanowień załącznika uchwały Nr "[...]" Rady Gminy A. z dnia "[...]" r. nie można abstrahować od celu tej regulacji. Stanowi ona instrument wsparcia w procesie odchodzenia od nie ekologicznych źródeł ciepła na instalacje pozwalające ograniczyć tzw. niskie emisje. Nie można zatem stosować takich metod przyznawania tej formy wsparcia, które mogłyby być potencjalnie dyskryminujące dla podmiotów najsłabszych ekonomicznie. Należy dążyć do takiej interpretacji prawa która zapewni najszerszy dostęp do tej formy wsparcia i likwidować będzie bariery ekonomiczne. Przyjęcie zasady refinansowania utrudnia dostęp do tej formy wsparcia podmiotom nie dysponującym kapitałem na pokrycie pełnych kosztów wymiany źródła ciepła. Jest zatem źródłem potencjalnej dyskryminacji w oparciu o kryterium ekonomiczne. Forma dotacji zmniejsza takie ryzyko. Jej beneficjent otrzymuje bowiem wsparcie na realizację przyszłej inwestycji. Dotacja, eliminuje zatem konieczność (w granicach udzielonego wsparcia) angażowania środków własnych lub ich pozyskiwania. Jest zatem formą wsparcia neutralną ze względu na stopień zamożności beneficjentów. Tym samym stanowisko organu nadzoru w zakresie oceny uchwały Nr "[...]" Rady Gminy A. z dnia "[...]"r. uznać należy za prawidłowe. Mając na uwadze całokształt przywołanej argumentacji, na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.