I SA/Ol 673/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.),, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał E.W. jednolitą płatność obszarową na rok 2009. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia zadeklarowanych przez Wnioskodawczynię do objęcia płatnościami bezpośrednimi na rok 2009, działek rolnych oznaczonych symbolami A i B, położonych na działkach ewidencyjnych nr "[...]","[...]" i "[...]" w obrębie ewidencyjnym P., gm. E., wynosiła 6,16 ha. Jednak z uwagi na ustalenie w toku kontroli, że rzeczywista powierzchnia tych działek rolnych wynosi 5,87 ha, organ I instancji pomniejszył kwotę płatności naliczoną od powierzchni rzeczywistej w wysokości 2.975,97 zł, o kwotę 294,05 zł, odpowiadającą dwukrotności płatności naliczonej od stwierdzonej różnicy powierzchni. W konsekwencji organ przyznał E. W. płatność na 2009 r. w wysokości 2.681,92 zł. Zawierająca tę decyzję przesyłka pocztowa, pomimo jej dwukrotnego awizowana, nie została odebrana przez stronę, po czym w dniu 14 grudnia 2009 r. została zwrócona do organu. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 12 maja 2010 r. od w/w decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2010 r. na w/w postanowienie strona zawarła również wniosek o wznowienie - z uwagi na pojawienie się w sprawie nowych dowodów - postępowania administracyjnego w sprawie, zakończonego wydaniem decyzji z "[...]", podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej jako K.p.a.). W uzupełnieniu powyższego wniosku, w pismach z dnia 29 lipca i 18 sierpnia 2010 r. strona powołując kolejną przesłankę wznowienia postępowania, wskazała również na sfałszowanie przez organ dowodów w postaci załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności na 2009 r., poprzez przesunięcie granic jej gospodarstwa rolnego niezgodnie ze stanem faktycznym. Podniosła, iż składając wniosek wraz z załącznikami graficznymi przesłanymi przez OR ARiMR działała w zaufaniu do organu. Do pisma z dnia 18 sierpnia 2010 r. strona dołączyła ponadto opinię geodety K.W., z której wynikało, że sporządzone przez Agencję załączniki graficzne do wniosku o przyznanie płatności zostały wykonane niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż granice działek rolnych strony zostały przesunięte w kierunku północno – wschodnim o ok. 7 m na teren zadrzewiony należący do C. To zaś miało być skutkiem błędu polegającego na nieprawidłowym nałożeniu linii granicznych z mapy zasadniczej na zdjęcia lotnicze. Wobec powyższego przypisywanie stronie objęcia wnioskiem terenu zacienionego drzewami niebędącego w jej posiadaniu, obarczone było błędem. Tym samym błędem dotknięte były również załączniki graficzne wraz z wnioskami przesyłane stronie w następnych latach. Postanowieniem z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone wymienioną na wstępie decyzją z dnia "[...]", po czym decyzją z "[...]" odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu podniósł, iż w toku weryfikacji wniosku strony o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2010 r. przeprowadzona została w dniu 20 września 2010 r. inspekcja terenowa, która wykazała, że granice zadeklarowanych przez stronę do objęcia płatnościami w 2010 r. działek ewidencyjnych nr "[...]" i "[...]", na załączniku graficznym zostały przesunięte w stosunku do faktycznych granic o ok. 10 m. Część działki rolnej A zadeklarowanej na działkach nr "[...]" oraz "[...]" znajdowała się na działce ewidencyjnej nr "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako droga. Wobec powyższego pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. wezwano stronę do przedstawienia własnych pomiarów użytkowanych rolniczo gruntów wykonanych przez uprawnionego geodetę. Pomimo wezwania, żądanych pomiarów strona nie dostarczyła. W oparciu o dokonane ustalenia organ uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.. Zwrócił jednocześnie uwagę, że wypełniając wniosek, producent rolny zobowiązany jest wyrysować granice działek rolnych zgodnie z ich faktycznym przebiegiem oraz faktycznym stanem użytkowania, czego strona w niniejszej sprawie nie uczyniła. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" wskazał, iż kontrola prosta i krzyżowa wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 r. oraz analiza materiału graficznego dołączonego do tego wniosku wykazała, że obraz ortofotomapy jest przesunięty w stosunku do rzeczywistych granic działek ewidencyjnych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków. Podczas kontroli wniosku został wykonany pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo, który dla działki rolnej A wyniósł 4,69 ha, a nie jak zadeklarowała strona 4,98 ha. Jednak, jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Wręcz przeciwnie, przy wypełnianiu wniosku, z własnej winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, nie wykonała dokładnego pomiaru zadeklarowanych działek rolnych. Nie zgadzając się z wynikami kontroli administracyjnej, miała również możliwość przedstawienia aktualnych pomiarów uprawnionego geodety, wykonanych na podkładzie mapowym, które potwierdziłyby poprawność deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, czego jednak nie uczyniła. Tymczasem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051, ze zm.), ustanawia zasadę, zgodnie z którą strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W przypadku, gdy producent rolny nie zgadza się z wynikami kontroli, sam powinien udowodnić prawidłowość jego deklaracji. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły zdaniem organu II instancji, przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.. Organ zaznaczył ponadto, że kwestia przesunięcia granic na działkach ewidencyjnych nr "[...]" oraz "[...]" nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, albowiem w toku kontroli administracyjnej zmierzone zostały rzeczywiste użytkowane rolniczo przez stronę powierzchnie w ramach tych działek. Brak było również podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia z dnia "[...]" na podstawie nowych okoliczności lub nowych dowodów, które wyszły na jaw podczas kontroli z dnia 20 września 2010 r.. Kontrola ta dotyczyła bowiem płatności do gruntów rolnych na 2010 r., zaś stwierdzona podczas niej nieprawidłowość odnosiła się do działki ewidencyjnej nr "[...]", która nie była deklarowana w roku 2009. W związku z zarzutem odwołania, iż nie udostępniono stronie dowodów w postaci danych geograficznych z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2010 r., organ II instancji wskazał, że powyższe dane nie miały wpływu na treść podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jednakże zostały one przesłane stronie na płycie CD. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył ponadto, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2010 r. E W. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]", wskazując na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. i wadę orzeczenia powodującą jego nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił jednak stwierdzenia nieważności w/w decyzji i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Prezesa ARiMR decyzją z dnia "[...]". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze strona zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3, art. 227 i art. 235 K.p.a.. W uzasadnieniu ponowiła argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego. W jej ocenie, opierając się na błędnych danych ewidencyjnych, organ I instancji w nieprawidłowy sposób wykonał załącznik graficzny do wniosku o przyznanie płatności, którym następnie strona posłużyła się, działając w dobrej wierze i zaufaniu do organu. Przyjęte przez OR ARiMR dane były niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, która powinna była być znana temu organowi z urzędu. Strona podniosła, iż wydana w oparciu o błędne ustalenia zaskarżona decyzja, może być wykorzystywana do innych postępowań administracyjnych. Odnosząc się do argumentacji organów, iż nie udowodniła w toku postępowania podnoszonych twierdzeń, wskazała, że dane ewidencyjne nie wymagają dowodzenia. W świetle bowiem ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), to na organach Państwa spoczywa obowiązek gromadzenia tych danych, co wyłącza obowiązek udowadniania ich przez stronę postępowania. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż nie przekazano jej odczytów z GPS przeprowadzonych w toku inspekcji terenowej w dniu 20 września 2010 r., jak również nie zamieszczono ich w aktach sprawy, przez co pozbawiona została możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym oraz naruszony został art. 81 K.p.a. i zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 10 tej ustawy. Udostępniono jej jedynie pliki informatyczne z danymi przetworzonymi z bazy informatycznej organu. Ponadto, rozstrzygając przedmiotową sprawę, pominięto uwagi strony do przeprowadzonej kontroli, iż dopuszczalny błąd 1,2m może w znaczący sposób powiększyć się w przypadku niekorzystnych warunków atmosferycznych i topograficznych. To zaś narusza art. 80 K.p.a.. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W ustawie z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej jako p.p.s.a., określone zostały reguły postępowania przed sądami administracyjnymi. Z jej art. 133 § 1 wynika, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygając sprawę bada, czy postępowanie przed organem przeprowadzone zostało zgodnie z regułami prawa regulującymi dane postępowanie oraz czy dokonane ustalenia faktyczne znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy te ustalenia wyczerpują dyspozycję przepisów prawa powołanych jako podstawa rozpatrzenia sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była odmowa uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania E.W. jednolitej płatności obszarowej na rok 2009. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, którego celem jest w świetle przepisów k.p.a. stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Postępowanie wznowieniowe ma zatem charakter szczególny i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Umożliwia ono weryfikację ostatecznych decyzji podatkowych z powodu wad postępowania, a nie samej decyzji. Dlatego wzruszenie w tym trybie prawomocnego rozstrzygnięcia może mieć miejsce wyłącznie i na zasadach określonych w k.p.a.. Jakakolwiek rozszerzająca wykładnia przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. W sprawie niniejszej jako podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji, skarżąca wskazała na pojawienie się nowych dowodów, w świetle których doszło do błędnych ustaleń organów co do powierzchni gruntów do objęcia płatnościami bezpośrednimi na rok 2009. Wskazała również na sfałszowanie przez organ dowodów w postaci załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności na 2009 r., poprzez przesunięcie granic jej gospodarstwa rolnego niezgodnie ze stanem faktycznym. Jak wynika z akt, wobec wskazanych przez stronę przesłanek, organ po wznowieniu postępowania dokonał analizy materiału graficznego dołączonego do wniosku o przyznanie płatności, w wyniku której stwierdził, że obraz ortofotomapy jest przesunięty w stosunku do rzeczywistych granic działek ewidencyjnych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków. Zwrócił jednakże uwagę, iż w związku z kontrolą wniosku został wykonany pomiar użytkowanej rolniczo przez stronę powierzchni gruntów, która dla działki rolnej A wyniosła 4,69 ha, a nie 4,98 ha, jak zadeklarowano we wniosku. Zauważył też, że w myśl zasady wyrażonej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strona nie zgadzając się z wynikami kontroli administracyjnej, mogła przedstawić własne, aktualne pomiary gruntów potwierdzające poprawność deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. W przypadku bowiem, gdy producent rolny nie zgadza się z wynikami kontroli, powinien sam udowodnić prawidłowość jego deklaracji. Stosownych pomiarów z własnej winy strona jednak nie przedstawiła. W toku kontroli administracyjnej zmierzone zostały zaś rzeczywiście użytkowane rolniczo przez stronę powierzchnie w ramach tych działek. W tej sytuacji, nie można zdaniem Sądu odmówić słuszności argumentacji organu, iż kwestia przesunięcia granic na działkach ewidencyjnych nr "[...]" oraz "[...]" nie miała wpływu na treść podjętego w dniu "[...]" rozstrzygnięcia co do wysokości przyznanej płatności. Słusznym jest też stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie powoływanych przez stronę okoliczności lub nowych dowodów, które wyszły na jaw podczas kontroli z dnia 20 września 2010 r., w sytuacji gdy kontrola ta dotyczyła płatności do gruntów rolnych na 2010 r., zaś stwierdzona podczas niej nieprawidłowość odnosiła się do działki ewidencyjnej nr "[...]", która nie była deklarowana w roku 2009. Nie budzi ponadto zastrzeżeń stanowisko Dyrektora OR ARiMR, iż w ustalonym stanie faktycznym co do rzeczywistej powierzchni użytkowanych rolniczo gruntów, bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje to, że nie udostępniono stronie dowodów w postaci danych geograficznych z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2010 r., które zresztą jak wynika z akt, zostały przesłane jej na nośniku CD. Mając powyższe na względzie organ słusznie uznał, iż strona nie wykazała zarówno tego, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, jak też, że nie przedstawiła faktów i dowodów istotnych o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W świetle powołanych wyżej, prawidłowych ustaleń co do rzeczywistej powierzchni użytkowanych rolniczo gruntów nie stanowi w szczególności takiego dowodu i pozostaje bez znaczenia w sprawie, przedstawiona przez stronę "analiza - opinia zdjęć lotniczych z naniesionymi granicami gospodarstwa...". Sporządzona przez geodetę K.W. analiza potwierdza bowiem jedynie przesunięcie na załącznikach graficznych – będących hybrydą i częścią mapy zasadniczej i zdjęć lotniczych, granic działek gospodarstwa E.W., czego jak wynika z akt organ nie kwestionował, opierając swoje ustalenia na pomiarze rzeczywiście użytkowanych rolniczo gruntów. Analizując materiały sprawy Sąd stwierdził ponadto, że wnosząc o wznowienie strona podniosła w istocie zarzuty kwestionujące dopiero na tym etapie prawidłowość prawomocnej decyzji przyznającej jednolitą płatność obszarową na rok 2009, w związku z przyjętą do naliczenia tej płatności powierzchnią użytkowanych rolniczo, gruntów. Podkreślić natomiast należy, że analiza poszczególnych aspektów związanych z prawidłowością rozstrzygnięcia wydanego w ramach postępowania odnośnie płatności bezpośredniej za 2009r., wykracza w niniejszej sprawie poza kompetencje sądu administracyjnego, który na podstawie przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., orzeka na podstawie akt oraz w granicach danej sprawy. Będąc związanym granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i dokonując kontroli legalności wymienionej wyżej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania, Sąd nie mógł zatem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w inną sprawę, w tym przypadku zakończoną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]". W sytuacji zatem, gdy w ustalonym stanie faktycznym i na podstawie powołanych wyżej przepisów organ zobligowany był do odmowy uchylenia tej decyzji, nie można zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu, iż w związku z jego wydaniem doszło do naruszenia przepisów prawa. Tylko zaś uzasadniony zarzut takiego naruszenia mógłby prowadzić do jego uchylenia przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.