I SA/Ol 679/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.),, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011r. sprawy ze skargi spółki A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i przekazuje sprawę Zarządowi Województwa do ponownego rozpoznania protestu, 2. zasądza od Zarządu Województwa kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu 16 maja 2011 r. Spółka A z siedzibą w P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Budowa parku naukowo – technologicznego w E." do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" 2007 – 2013 (dalej jako: RPO "[...]"). W ramach projektu Wnioskodawczyni planowała zakup gruntu i budowę budynku parku naukowo – technologicznego celem udostępnienia przedsiębiorstwom powierzchni biurowej oraz sal konferencyjnych wraz z infrastrukturą umożliwiającą prowadzenie badań i wdrażanie innowacyjnych rozwiązań. Zdaniem Spółki, stworzenie odpowiedniej infrastruktury informatycznej oraz środowiska kooperacyjnego, zbudowanie szerokiej sieci kontaktów biznesowych, skupienie w jedynym miejscu kompleksowych usług okołobiznesowych np. doradczych, finansowych, proinnowacyjnych i szkoleniowych oraz umożliwienie współpracy z ośrodkami akademickimi, przyczyniłoby się do promocji kultury innowacyjnej oraz podniesienia konkurencyjności przedsiębiorstw i instytucji, a tym samego do rozwoju całego regionu. Powyższy wniosek o dofinansowanie projektu, zarejestrowany pod numerem "[...]" przeszedł pozytywnie ocenę formalną i został przedłożony w dniu 25 lipca 2011 r. do oceny merytorycznej Komisji Oceny Projektów. W związku ze stwierdzeniem w toku tej oceny szeregu uchybień, pismem z dnia "[...]" Zarząd Województwa wezwał Wnioskodawczynię do ich usunięcia. Uznając, iż nie wszystkie ze wskazanych w w/w piśmie błędów merytorycznych wniosku zostały przez Spółkę poprawione, Komisja Oceny Projektów oceniła negatywnie złożony wniosek o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu pisma z dnia "[...]" Zarząd Województwa wskazał, iż wniosek o dofinansowanie projektu nie spełniał kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4 określonego w załączniku nr 1 do uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" Komitetu Monitorującego RPO "[...]" na lata 2007 – 2013. Według tego kryterium zatytułowanego "Trwałość projektu (trwałość struktury instytucjonalnej i rezultatów projektu) i wykonalność instytucjonalna", trwałość omawianego projektu w przypadku Wnioskodawczyni powinna wynosić 5 lat od dnia finansowego zakończenia projektu. Ponadto zgodnie z punktem 2.2.2. "Wytycznych do studiów wykonalności w zakresie infrastruktury kubaturowej dla Osi priorytetowej Przedsiębiorczość (Działanie 1.1) do konkursu "[...]"", powoływanych dalej jako: "Wytyczne do studiów wykonalności", każdy projektodawca musi być w stanie utrzymać rezultaty projektu przez co najmniej 5 lat od chwili zakończenia jego realizacji. Tymczasem Spółka na s. 9 studium wykonalności zadeklarowała 3 – letni okres trwałości projektu, co było niezgodne z zapisami powołanych wyżej dokumentów. Instytucja Zarządzająca podkreśliła ponadto, że sama Spółka we wniosku o dofinansowanie projektu określiła się jako instytucja otoczenia biznesu. Beneficjentem w przedmiotowym konkursie nie może być natomiast podmiot z sektora MŚP (mikroprzedsiębiorca, mały lub średni przedsiębiorca), dla którego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie udzielania pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 85, poz. 719), dalej jako: "rozporządzenie", przewiduje trzyletni termin trwałości projektu. W złożonym od powyższej oceny proteście Spółka podniosła, że wbrew twierdzeniu Instytucji Zarządzającej, instytucja otoczenia biznesu, zgodnie z jej definicją zawartą w § 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, może być mikroprzedsiębiorcą, małym lub średnim przedsiębiorcą. Przepis § 12 powołanego rozporządzenia przewiduje natomiast trzyletni okres trwałości projektu dla MŚP. Odmienne uregulowanie tej kwestii w Wytycznych do studiów wykonalności pozostaje bez znaczenia, bowiem dokument ten został przygotowany przez podmiot prywatny, podczas gdy kompetencje do ustanawiania aktów prawa konkursowego przysługują jedynie Instytucji Zarządzającej. Ponadto Wytyczne do studiów wykonalności są sprzeczne z aktami hierarchicznie wyższymi, tj. w/w rozporządzeniem, Regulaminem naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ze środków RPO "[...]" na lata 2007 – 2013 do konkursu "[...]" (dalej jako "Regulamin") oraz ze Szczegółowym opisem osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" RPO "[...]" na lata 2007 – 2013 (powoływanym dalej jako "Szczegółowy opis osi priorytetowej"). Pismem z dnia "[...]" Zarząd Województwa utrzymał w mocy negatywną ocenę projektu. Jak wskazał w uzasadnieniu, kryteria merytoryczne wyboru projektów w ramach RPO "[...]" na lata 2007 – 2013 określone zostały w załączniku nr 1 do uchwały Komitetu Monitorującego nr "[...]" z dnia "[...]". Stosownie do § 9 pkt 3 Regulaminu, zadaniem Komisji Oceny Projektów jest merytoryczna ocena wniosków zgodna z kryteriami merytorycznymi zatwierdzonymi dla RPO "[...]" przez Komitet Monitorujący i określonymi w Szczegółowym opisie osi priorytetowej oraz ust. 5. Ponowna ocena merytoryczna wykazała, że wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnia kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4 pt.: "Trwałość projektu (trwałość struktury instytucjonalnej i rezultatów projektu) i wykonalność instytucjonalna". W związku z powyższym na podstawie § 9 pkt 5 i pkt 10 Regulaminu wniosek został oceniony negatywnie z uwagi na jego odrzucenie na etapie oceny merytorycznej. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze strona wniosła o stwierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła Instytucji Zarządzającej naruszenie następujących przepisów prawa: - § 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia w zw. z § 1 ust. 6 i § 3 ust. 3 lit. b Regulaminu i ogłoszeniem o konkursie, poprzez przyjęcie w zaskarżonej informacji, że podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie w niniejszym konkursie nie może być MŚP będące instytucją otoczenia biznesu; - § 12 pkt 1 rozporządzenia w zw. z pkt 2.3. Szczegółowego opisu osi priorytetowej i § 14 ust. 2 pkt 7.2 i pkt 12 Regulaminu, poprzez przyjęcie, że skarżącą wiąże 5 – letni, a nie 3 letni okres trwałości projektu, - art. 30 b ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez doręczenie skarżącej informacji niezawierającej uzasadnienia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona informacja nie zawiera jakichkolwiek rozważań, z których można by wywieźć w oparciu, o jakie okoliczności faktyczne lub prawne, Instytucja Zarządzająca dokonała oceny protestu, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 30b ust. 1 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, możliwość odniesienia się do rzeczywistych jego motywów jest ograniczona. Dlatego argumentację skargi strona oparła na uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]". Zdaniem Spółki fakt, iż Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła podjętego rozstrzygnięcia, nie uniemożliwia Sądowi dokonania kontroli jego legalności. Gdyby jednak Sąd nie podzielił powyższego stanowiska, skarżąca wniosła, aby w przypadku uwzględniania skargi z uwagi na uchybienie w postaci braku uzasadnienia informacji z dnia "[...]", Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku ocenę, iż argumentacja niniejszej skargi jest co do meritum zasadna. W ocenie Spółki, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia, Regulaminu i ogłoszenia o konkursie, beneficjentem w przedmiotowym konkursie może być m.in. instytucja otoczenia biznesu będąca MŚP. Powyższe potwierdza brzmienie § 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, który stanowi, że przez instytucję otoczenia biznesu należy rozumieć: mikroprzedsiębiorcę, małego lub średniego przedsiębiorcę, a także przedsiębiorcę innego niż mikroprzedsiębiorca, mały lub średni przedsiębiorca, bez względu na formę prawną, który nie działa dla zysku lub przeznacza zysk na cele statutowe i prowadzi działalność służącą tworzeniu korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że instytucja otoczenia biznesu może być zarazem mikroprzedsiębiorcą, małym albo średnim przedsiębiorcą. Stwierdzenie, że Spółka jest instytucją otoczenia biznesu i zarazem podmiotem z sektora MŚP, skutkuje uznaniem, że wiąże Ją 3 – letni, a nie 5 – letni, okres trwałości projektu. Zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia, regionalna pomoc inwestycyjna może być udzielona beneficjentowi pomocy, który zobowiąże się do utrzymania inwestycji w regionie przez okres co najmniej 5 lat, a w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców – co najmniej 3 lat od dnia zakończenia projektu. Podobnie w Szczegółowym opisie osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" RPO "[...]" na lata 2007 – 2013, przyjęto, że w przypadku realizowania projektu przez MŚP, okres trwałości projektu wynosi nie 5, a 3 lata od daty zakończenia projektu. Powyższe potwierdza ponadto odpowiedź Ministra Rozwoju Regionalnego na interpelację poselską nr 13061 w sprawie interpretacji w/w rozporządzenia, w której wskazano, że rozporządzenie uzależnia skrócenie wymaganego okresu trwałości inwestycji z 5 do 3 lat, w przypadku instytucji otoczenia biznesu – beneficjentów pomocy będących mikroprzedsiębiorcami, małymi lub średnimi przedsiębiorcami, od woli podmiotu udzielającego pomocy (instytucji zarządzającej lub pośredniczącej). Tym samym, zdaniem Spółki, 3 – letni okres trwałości projektu ma zastosowanie, jeżeli taką możliwość przewidziała Instytucja Zarządzająca w przepisach konkursowych, co w niniejszej sprawie zostało uregulowane w Szczegółowym opisie osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" RPO "[...]" na lata 2007 – 2013 i znajduje potwierdzenie we wzorze umowy o dofinansowanie projektu, w której przewidziano 3 – letni okres trwałości projektu znajdujący zastosowanie wobec MŚP. Jak podniesiono w skardze, również w innych aktach składających się na przepisy konkursowe normodawca wskazał na 3 – letni okres trwałości projektu dla MŚP, np. w załączniku nr 7.2. do Regulaminu, w którym w zakresie kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4 sformułowano pytanie o treści: "Czy beneficjent jest w stanie utrzymać rezultaty projektu przez co najmniej 5 lat od chwili zakończenia jego realizacji, w przypadku MŚP przez okres 3 lat od chwili zakończenia realizacji projektu?". Podobnie na s. 11 wzoru wniosku o dofinansowanie projektu normodawca konkursowy wymaga od wnioskodawcy będącego MŚP oświadczenia, że utrzyma on trwałość projektu przez okres 3 lat. Również na oryginale wniosku o dofinansowanie na s. 14 znajduje się wskazanie, że w przypadku MŚP ma zastosowanie 3 – letni okres trwałości projektu, przy czym fragment ten został wytłuszczony przez Instytucję Zarządzającą. W ocenie strony skarżącej, stanowisko, zgodnie z którym Instytucji Zarządzającej przysługiwałoby uprawnienie do jednostronnego ustalenia długości okresu trwałości projektu dopiero w umowie o dofinansowanie, narusza wyrażone w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasady równego dostępu do pomocy i zapewnienia przejrzystych reguł stosowanych przy ocenie projektów. Rozstrzygnięcie o tym, czy dla instytucji otoczenia biznesu ma zastosowanie 5 – albo 3 – letni okres trwałości projektu musi zatem nastąpić w przepisach konkursowych. Zdaniem skarżącej, dla oceny, który z w/w okresów trwałości projektu ma zastosowanie w Jej przypadku, nie powinny mieć znaczenia zapisy Wytycznych do studiów wykonalności. Zostały one bowiem przygotowane przez podmiot prywatny, pomimo, że kompetencja do ustanawiania aktów prawa konkursowego przysługuje jedynie Instytucji Zarządzającej. Nawet gdyby jednak uznać, że przepisy Wytycznych do studium wykonalności zostały ustanowione zgodnie z przepisami prawa, to z uwagi na odmienne brzmienie przepisów rozporządzenia, Szczegółowej Osi priorytetowej i Regulaminu, uznać należy, że i tak obowiązują unormowania tych ostatnich aktów, które przewidują 3 – letni okres trwałości projektu dla wnioskodawcy będącego MŚP. Sprzeczność treści aktu niższego rzędu z aktem hierarchicznie wyższym musi bowiem prowadzić do odmowy stosowania przepisów aktu niższego rzędu. Spółka zwróciła uwagę, że w innym dokumencie konkursowym, tj. "Wytycznych do studiów wykonalności w zakresie zakupu wyposażenia dla Osi priorytetowej Przedsiębiorczość (Działanie 1.1) do konkursu "[...]", który został przygotowany przez ten sam podmiot prywatny, w punkcie 2.2.2 wskazano na 3 – letni okres trwałości projektu dla MŚP. Pozwala to zatem uznać, że wskazanie w Wytycznych, na które powołuje się Instytucja Zarządzająca, na 5 – letni okres trwałości projektu, jest skutkiem błędnej redakcji tychże wytycznych przez podmiot prywatny je przygotowujący. Końcowo Spółka wskazała na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II GSK 856/10, zgodnie z którym postanowienia dokumentacji konkursowej tworzonej na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju powinny być formułowane ściśle i jednoznacznie, a jakiekolwiek wątpliwości w ich pojmowaniu winny być interpretowane na korzyść wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa, wnosząc o jej oddalenie podniósł, że zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który określa, jakie elementy powinno zawierać rozstrzygnięcie organu, aby możliwe było dokonanie jego kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Ponadto, wskazując na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 554/11, Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że nie została upoważniona do weryfikowania oceny projektu dokonanej przez niezależnych ekspertów, którzy nie są Jej pracownikami. Tym samym nie może też wpływać na jakość uzasadnień sporządzanych przez ekspertów do poszczególnych kryteriów. Funkcja Instytucji Zarządzającej ogranicza się wyłącznie do zorganizowania należytej pracy ekspertom oraz do przedstawienia ich wyników pracy Wnioskodawcy. Jak podano odpowiadając na skargę, absolutnie niedopuszczalnym byłoby dopisywanie dodatkowych słów uzasadnienia przez pracowników Instytucji Zarządzającej do rozstrzygnięć bezstronnych ekspertów, a tym samym fałszowanie sporządzonych przez nich Kart Oceny Wniosku. Z tego względu skierowana do strony skarżącej informacja o negatywnej ocenie projektu niczym nie różni się od informacji zamieszczonych w Kartach Oceny Projektu przez ekspertów. W ocenie Instytucji Zarządzającej, stanowisko zaprezentowane przez Komisję Oceny Projektów w zakresie niespełnienia przez stronę skarżącą kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4 dotyczącego trwałości projektu było trafne. Wbrew twierdzeniom strony, podstawowy okres trwałości projektu wynosi 5 lat, co potwierdza art. 57 Rozporządzenia 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.. Ponadto pytanie sformułowane w dokumencie zatytułowanym "Kryteria Merytoryczne Zerojedynkowe – Karta z Definicją Kryterium" (Załącznik nr 7.2. do Regulaminu), na które odpowiadali eksperci dotyczące kryterium nr 4 brzmiało następująco: "Kto będzie zarządzał projektem w ciągu co najmniej 5 lat od chwili jego zakończenia, w przypadku MŚP przez okres 3 lat od chwili zakończenia realizacji projektu?" Jednakże zgodnie ze Szczegółowym opisem osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" RPO "[...]" na lata 2007-2013 beneficjentem w przedmiotowym konkursie mogły być wyłącznie instytucje otoczenia biznesu, a nie MŚP. Nigdzie bowiem w dokumentacji konkursowej nie było wskazania, aby beneficjentem mogło być MŚP. Gdyby natomiast Instytucja Zarządzająca chciała, aby w przedmiotowym konkursie w profilu beneficjenta były też MŚP, w treści ogłoszenia o konkursie wśród beneficjentów wymieniono by również MŚP, tak jak miało to miejsce we wszystkich dotychczas przeprowadzanych konkursach w sytuacji, gdy typem beneficjenta mogło być MŚP. Należy zatem odróżnić typ (profil) beneficjenta, którym może być w tym przypadku instytucja otoczenia biznesu, od formy prawnej, w której podmiot będzie realizował projekt. Ponadto, w ocenie Instytucji Zarządzającej, sprzecznym z ustawową zasadą równości wobec prawa, jak również zasadą transparentności reguł konkursowych, byłoby założenie, według którego w tym samym konkursie jedni beneficjenci mieliby obowiązek zapewnienia dłuższego okresu trwałości projektu, a inni krótszy. Wskazano również na ciążący na przystępującej do postępowania konkursowego stronie obowiązek wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do okresu trwałości projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.), powoływanej dalej jako p.u.s.a., sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z kolei, w myśl art. 30c i art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712), zwanej dalej u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Dokonując kontroli prawidłowości wydanej przez instytucję pośredniczącą oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę, czy w postępowaniu konkursowym stosowano zasady tej oceny, wynikające zarówno z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jak i przyjętych przez właściwy zarząd w ramach regionalnego programu operacyjnego, procedur wyłaniania projektów. Określenie tych zasad zawarte zostało m.in. w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym, instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Stosownie natomiast do treści art. 30b ust. 1. w/w ustawy, w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Art. 30 c ust. 1 tej ustawy, stanowi natomiast, iż po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd ten, zgodnie z treścią art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w wyniku rozpatrzenia skargi może zaś uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt.1), bądź też oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia lub też umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt.3). Jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. Kontrola ta obejmuje również zgodność przeprowadzonego konkursu z jego regulaminem, do którego przyjęcia Zarząd Województwa był zobowiązany na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast stosownie do przepisów regulujących procedurę odwoławczą (§ 13 ust. 9 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ze środków RPO "[...]" na lata 2007 – 2013 do konkursu "[...]"), jeżeli w wyniku rozpatrzenia protestu IZ uzna, że protest nie jest zasadny, wówczas do Wnioskodawcy wysyłane jest pismo informujące o negatywnym rozpatrzeniu protestu wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z powołanych regulacji wyraźnie wynika, że instytucja odwoławcza jest obowiązana do rozpatrzenia wszystkich, tak proceduralnych, jak i merytorycznych zarzutów podniesionych w proteście. W przypadku kwestii merytorycznych oznacza to, że zarzuty ich dotyczące muszą zostać rozpoznane, instytucja rozpatrująca protest ma obowiązek się do nich odnieść, zaś w razie ich uwzględnienia – musi przekazać projekt do ponownej oceny na zasadzie § 13 ust. 7 Procedury odwoławczej. Bez znaczenia w świetle tak określonych reguł, pozostaje zatem w ramach tej procedury odwoławczej, podnoszona w odpowiedzi na skargę rola ekspertów dokonujących oceny projektu, czy słuszne skądinąd uwagi co do roli przepisów KPA w postępowaniu w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie u.z.p.p.r.. W związku z prowadzonym postępowaniem konkursowym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej zasad. Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona pisemna informacja, jak i negatywna ocena projektu z dnia "[...]", nie spełniają wymogu odnośnie należytego uzasadnienia, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zawartych w Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, przepisów dotyczących procedury konkursu. Ogólnikowe stwierdzenie, że wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnia kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4 pt.: "Trwałość projektu (trwałość struktury instytucjonalnej i rezultatów projektu) i wykonalność instytucjonalna" i w związku z powyższym na podstawie § 9 pkt 5 i pkt 10 Regulaminu został oceniony negatywnie z uwagi na jego odrzucenie na etapie oceny merytorycznej, nie spełnia zdaniem Sądu, kryteriów kompletności wyjaśnienia stronie motywów oceny. Wnioskująca o dofinansowanie Spółka, w zawartej w proteście obszernej argumentacji wykazywała, iż ocena projektu przedłożonego przez została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozważania Instytucji Zarządzającej zawarte w uzasadnieniu negatywnej oceny protestu ograniczyły się jednak tylko do stwierdzenia, że "Wnioskodawca jako instytucja otoczenia biznesu (Beneficjent pomocy będący MŚP) winien utrzymać 5 letni okres trwałości projektu. Wnioskodawca deklaruje 3 letni okres trwałości projektu". Jak słusznie podniesiono w skardze, informacja ta nie zawiera więcej żadnych wywodów o charakterze merytorycznym, które uzasadniać by miały uznanie protestu skarżącej za bezzasadny. Dalsze rozważania Instytucji ograniczają się bowiem jedynie do przytoczenia przepisów konkursowych, określających podstawę prawną działania i rozstrzygania nowej Komisji Oceniającej Projekty powołanej przez Instytucję. W takiej zaś sytuacji wnoszący protest pozostali bez odpowiedzi na podniesione w nim zarzuty. Tym samym protest w istocie nie został rozpatrzony, co powoduje, że przyznana ustawą możliwość odwołania była w tym przypadku jedynie iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez IZ w zaskarżonej informacji względem podniesionych zarzutów w proteście, uniemożliwia kontrolę sądową tego stanowiska. W świetle powyższego, bez wpływu na obowiązek uzasadnienia negatywnej oceny projektu pozostaje argumentacja odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą Instytucja Zarządzająca nie może w żaden sposób interweniować w ocenę projektu dokonaną przez niezależnych ekspertów i uzewnętrznioną w Karcie Oceny Wniosku. Tym bardziej, gdy w piśmie tym, uzasadnienie stanowiska IZ odnośnie przyczyn negatywnej oceny projektu, zostało w istocie przedstawione. Zauważyć ponadto należy, iż powoływany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt I SA/Ol 554/11 został wydany na tle konkretnego stanu faktycznego i nie mógł mieć miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Sąd podzielił zatem zarzuty skargi w przedmiotowym zakresie, stwierdzając w związku z takim sposobem oceny zgłoszonego projektu, jak i prowadzenia procedury odwoławczej, doszło do naruszenie prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, konkluzja taka jest wystarczająca do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez konieczności badania czy uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do pozostałej, obszernej argumentacji Spółki według której nie istniały podstawy do przyjęcia przez IZ, że w związku projektem nie zostało spełnione kryterium merytoryczne zerojedynkowe nr 4 – "Trwałość projektu (trwałość struktury instytucjonalnej i rezultatów projektu) i wykonalność instytucjonalna", za przekonywujące uznać należy zdaniem Sądu, wywody skargi, iż w świetle przepisów w/w rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 maja 2008 r. oraz Regulaminu i ogłoszenia o konkursie, beneficjentem w przedmiotowym konkursie może być m.in. instytucja otoczenia biznesu będąca MŚP. Powyższe potwierdza brzmienie § 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, definiującego pojęcie "instytucji otoczenia biznesu" jako mikroprzedsiębiorcę, małego lub średniego przedsiębiorcę, a także przedsiębiorcę innego niż mikroprzedsiębiorca, mały lub średni przedsiębiorca, bez względu na formę prawną, który nie działa dla zysku lub przeznacza zysk na cele statutowe i prowadzi działalność służącą tworzeniu korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Powołane unormowanie dopuszcza zatem sytuację, w której instytucja otoczenia biznesu może być zarazem mikroprzedsiębiorcą, małym lub średnim przedsiębiorcą. Wskazując zatem w ogłoszeniu o konkursie, iż uprawnionym do ubiegania się o przyznanie dofinansowania jest instytucja otoczenia biznesu i nie wyłączając jednocześnie z kręgu potencjalnych beneficjentów MŚP, dopuszczono tym samym możliwość wzięcia w nim udziału przez instytucję otoczenia biznesu będącą MŚP. Skoro zatem w opracowanych na potrzeby procedury konkursowej dokumentach, stwierdza sie, że MŚP wiąże 3 – letni, a nie 5 – letni termin trwałości realizacji projektu, nie było podstaw do uznania w związku z dokonaną przez IZ oceną, że w przypadku wnioskodawczyni zastosowanie ma 5 – letni okres trwałości projektu. Jak trafnie podniesiono w skardze, 3 – letni termin trwałości projektu dla MŚP wynika zarówno z punktu 2.3 Szczegółowego opisu osi priorytetowej "Przedsiębiorczość", jak też z dokumentu zatytułowanego "Kryteria merytoryczne – zerojedynkowe – Karta z definicją kryterium", stanowiącego załącznik nr 7.2 do opracowanego na potrzeby niniejszego konkursu Regulaminu naboru i oceny wniosków z dnia "[...]". Dokument ten, jako załącznik do Regulaminu, stanowi jego nieodłączną część i określa dla ekspertów dokonujących oceny merytorycznej zerojedynkowej projektu, w sposób wiążący zasady tej oceny. Uwagom strony skarżącej nie można odmówić zasadności również w związku z treścią oświadczenia wnioskodawcy, zawartego na str. 11 wzoru wniosku o dofinansowanie, w którym, w odniesieniu do podmiotów będących MŚP zawarto zobowiązanie do zachowania trwałości projektu przez okres 3 lat od daty zakończenia realizacji projektu. Dokument ten, podobnie jak wyżej wskazane "Kryteria merytoryczne – zerojedynkowe (...)", również stanowi załącznik do Regulaminu naboru i oceny wniosków z dnia "[...]", ustanawiającego zasady prowadzenia ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą postępowania konkursowego. Nieprzestrzeganie zasad prowadzenia konkursu wynikających z wymienionych wyżej aktów jest o tyle zastanawiające, że takie właśnie unormowania ustanowiła sama instytucja zarządzająca, której zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju powierzono stworzenie systemu realizacji programu i której obowiązkiem jest opublikowanie dokumentów stanowiących system realizacji programu na swoich stronach internetowych (art. 28 ust. 5 u.z.p.p.r.). Tym bardziej zatem IZ była zobowiązana do respektowania uchwalonych przez siebie samą reguł konkursu. Jak słusznie podniesiono w skardze, znaczenia przesądzającego nie mógł zaś mieć zapis zawarty w pkt 2.2.2., opracowanych na zamówienie Instytucji Zarządzającej przez podmiot prywatny, "Wytycznych do studiów wykonalności w zakresie infrastruktury kubaturowej (...)", zgodnie z którym to dokumentem, okres trwałości rezultatów projektu w niniejszym konkursie wynosi 5 lat. Jak sugeruje sama nazwa tego dokumentu, w odróżnieniu od Regulaminu naboru i oceny wniosków z dnia "[...]" wraz z załącznikami, nie ma on charakteru wiążącego. Stąd też w sytuacji istnienia rozbieżności pomiędzy treścią opublikowanych w niniejszym konkursie dokumentów, zasadnicze znaczenie należało przyznać przede wszystkim Regulaminowi wraz z załącznikami. W odniesieniu natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę, że w dotychczasowej praktyce IZ określenie 3 – letniego terminu trwałości realizacji projektu było możliwe jedynie wówczas, gdy MŚP występowało jako samodzielny beneficjent, wskazać należy, że ocena tych kwestii może być dokonywana wyłącznie w aspekcie zasad przyjętych w danym konkursie i nie może być odnoszona do reguł ustanowionych w toku innych procedur konkursowych prowadzonych przez IZ. Skoro zatem, jak już wyżej wskazano, w konkursie do którego aplikowała strona przyjęto 3 – letni termin trwałości rezultatów projektu dla beneficjenta będącego instytucją otoczenia biznesu - MŚP, a strona skarżąca, według jej oświadczenia, spełnia warunki uznania jej za taki podmiot, należało rozważyć, czy w jej przypadku spełnione zostało kryterium merytoryczne zerojedynkowe, wymagające zachowania trwałości rezultatów projektu przez okres 3 lat. W toku ponownego rozpatrywania sprawy IZ powinna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą, zgodnie z wymogami zawartymi w Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, w szczególności winna się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia tak proceduralnych, jak i merytorycznych. Dokonując powyższej oceny, IZ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu w kwestii związania beneficjenta będącego MŚP w niniejszym konkursie 3 – letnim okresem trwałości rezultatów projektu. Dopiero uznanie, że zarzuty te nie są zasadne, może stanowić podstawę nie uwzględnienia protestu. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się: koszty wpisu od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego przed Sądem (240 zł) oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (17 zł).