I SA/Ol 679/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 16 maja 2018r., nr XLVI/335/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części §2 ust.2 tiret 2 w zakresie zwrotu: "do 26 roku życia" Wojewoda (dalej: "organ nadzoru" lub "Wojewoda") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Ostródy (dalej: "organ stanowiący") z dnia 16 maja 2018 r. Nr XLVI/335/2018 w sprawie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego i wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 tiret 2 uchwały we fragmencie: "do 26 roku życia". Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta O działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe oraz art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych - ustaliła wysokość cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 maja 2018 r. pod poz. 2494. W § 2 ust. 2 organ m.in. uchwalił, że "Do ulgowych przejazdów ustawowo uprawnione są następujące osoby: studenci do 26 roku życia kształcący się na studiach pierwszego i drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich". Zdaniem Wojewody, Rada Miasta Ostródy wprowadziła ww. § kryterium wiekowe, ograniczające prawo studentów do ulgowych przejazdów komunikacją miejską do ukończenia przez nich 26 roku życia, nie mając ku temu ustawowego upoważnienia. Powołując się na obowiązujący od dnia 30 września 2018 r. przepis art. 105 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Wojewoda stwierdził, że studentowi przysługuje prawo do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Podniósł, że przepis ten jak i obowiązujący na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały - art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005 r. nr 164 poz. 1365 ze zm.) nie wprowadzał kryterium wiekowego przy regulacji uprawnienia do ulgowych przejazdów dla studentów. Tym samym zaskarżonemu fragmentowi uchwały organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie obowiązującego art. 105 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i obowiązującego na dzień wydania uchwały art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W odpowiedzi na skargę organ stanowiący uwzględnił argumenty organu nadzoru. Poinformował jednocześnie, że w związku z tym podjęte zostaną czynności zmierzające do zmiany przepisu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta), ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) zawiera delegację dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wydawania regulacji m. in. w zakresie wysokości cen i opłat lub określenia sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Upoważnienie to stanowi zatem właściwe umocowanie dla Rady Miejskiej do ustalenia opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczonego przez Gminę na terenie jej działania. Uchwalone na tej podstawie przepisy nie mogą być jednak sprzeczne z obowiązującymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący nie może bowiem w swoim działaniu wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwał stanowią przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 184/08, LEX 509686). Naruszenie takie skutkuje nieważnością aktu lub jego części. W kontekście przedstawionego wywodu uznać należy, że zaskarżony §2 ust. 2 tiret 2 uchwały z dnia 16 maja 2018 r. w części ograniczającej prawo do ulgowych przejazdów dla studentów tylko do ukończenia przez nich 26 roku życia – pozostaje w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), obowiązującym na moment podejmowania zaskarżonej uchwały, studentowi przysługiwało prawo do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Ulga taka przysługiwała każdemu studentowi bez względu na wiek. Zniżka wynikała z przepisów ustawowych powszechnie obowiązujących i przez to pozostaje niezależna od woli jednostki samorządu terytorialnego. O tym, jaka będzie cena przejazdu "ulgowego" dla studentów, i to bez względu na ich wiek, zdecydował nie organ stanowiący, ale ustawodawca. Podkreślić należy, że także obowiązujący obecnie art. 105 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie ograniczył uprawnienia do ulgi studentom poprzez wprowadzenie kryterium wiekowego. Dodać należy, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przez komunikację miejską należy rozumieć "gminne przewozy pasażerskie wykonywane w granicach administracyjnych miasta albo a) miasta i gminy, b) miast, c) miast i gmin sąsiadujących – jeżeli zostało zawarte porozumienie lub utworzony związek między gminny w celu realizacji publicznego transportu zbiorowego, a także metropolitalne przewozy pasażerskie". Omawiana ulga przysługuje zatem za przejazd publicznymi środkami komunikacji miejskiej, czyli za przejazd takimi środkami, które finansowane są ze środków danej jednostki samorządu terytorialnego. Wysokość zaś przewidzianej ulgi w opłatach za przejazd publicznymi środkami komunikacji miejskiej wynosi 50%. Uprawnienie do skorzystania z tej ulgi nie jest ograniczone kryterium wieku studenta. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy (lub jej część) sprzeczna z prawem. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP, wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Zatem za trafny należało uznać zarzut strony skarżącej o niezgodności § 2 ust. 2 tiret 2 skarżonej uchwały z art. 188 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym obowiązującym na moment podejmowania uchwały jak i z art. 105 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (obowiązującym na moment zaskarżenia uchwały). Omówione powyżej naruszenie prawa przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Nie można uznać za zgodne z prawem przyznanie uprawnienia do ulgowego przejazdu komunikacją miejską jedynie tym studentom, którzy nie ukończyli 26 roku życia. Przywołane wyżej przepisy bardzo wyraźnie przewidują możliwość przyznania ulgi studentowi w opłatach za przejazd publicznymi środkami komunikacji miejskiej w wysokości 50% bez względu na jego wiek. Tymczasem, w omawianej części uchwały, Rada dokonała ograniczenia prawa do ulgi poprzez wprowadzenie kryterium wiekowego. W ocenie Sądu jest to działanie contra lege, dokonane bez upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy, należało uznać, że wymieniony zapis § 2 ust. 2 tiret 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.