I SA/Ol 720/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kantecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Ewa Grusza po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu K. P., prowadząc działalność gospodarczą nie dopełnił ustawowego obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2005r. do grudnia 2009r., czym doprowadził do powstania zadłużenia w łącznej kwocie 42.638,68 zł oraz odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie w kwocie 12.912 zł. W dniu 12 maja 2010r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek K.P. o umorzenie zadłużenia, uzasadniony trudną sytuacją materialną, stanem zdrowia spowodowanym przebytym wypadkiem oraz nieznajomością prawa. Decyzją z dnia 6 lipca 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ww. należności, z powodu braku ustawowych przesłanek do umorzenia. Wskazał, że wprawdzie zobowiązany aktualnie nie pracuje, ale posiada majątek nieruchomy oraz ruchomy, z którego można wyegzekwować należności. Stwierdził, że łączny dochód rodziny zobowiązanego wynosi około 2.166 zł (zasiłek chorobowy 300 zł, miesięczny dochód z obsiewu pól 666 zł, dochód żony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej około 1200 zł). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że wyliczony dochód 2.166 zł nie wystarcza na pokrycie wszystkich należności bankowych, a rodzina strony jest czteroosobowa. Podkreślił, że raty kredytowe opłaca dzięki ogromnej pomocy rodziny. Zobowiązany wskazał, że współwłaścicielem posiadanego samochodu jest bank, gdyż został on zakupiony w systemie ratalnym, zaś dochód z obsiewu pól (666 zł) jest niemal w całości przeznaczany na środki ochrony roślin, użyźnianie gleby, nawozy. Nadto zaznaczył, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. Podkreślił, że organ winien ująć w szacunkach chociaż podstawowe koszty przeznaczone na utrzymanie rodziny. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 10 sierpnia 2010r. utrzymał w mocy opisaną decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm., cyt. dalej jako u.s.u.s.). Zgodnie z ww. przepisem, całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi m.in. gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (...); wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził, że w sprawie przesłanki te nie zachodzą. Organ wskazał, że zobowiązany posiada majątek ruchomy (samochody marki: Fiat 126p rok prod.1995, Fiat Ducato rok prod.1995, Opel Vectra rok prod.1992 i Audi rok prod.1998) oraz nieruchomy (gospodarstwo rolne z domem w miejscu zamieszkania). Zakład stwierdził, iż brak jest również przesłanek do umorzenia należności zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a i 3b oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, cyt. dalej jako rozporządzenie). Istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem na podstawie powołanego rozporządzenia mają ustalenia, czy trudności płatnicze zostały spowodowane działaniem czynników, na które płatnik nie może mieć wpływu, np.: w wyniku klęsk żywiołowych lub też z powodu przewlekłych chorób zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorymi członkami rodziny, bądź innych nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ wskazał, iż dłużnik nie wykazał, że powyższe zdarzenia miały miejsce oraz, że w ich wyniku został pozbawiony możliwości pozyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ stwierdził, że zobowiązany nie dowiódł, iż jego stan zdrowia, bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny trwale uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynikałoby jednoznacznie, że stan zdrowia trwale uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Organ wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a łączny dochód rodziny wynosi około 2.166 zł. Z tytułu przedłożonych umów kredytowych miesięcznie wydatkuje kwotę 2.759 zł i z tego tytułu nie posiada zaległości. Podkreślił, że kredyty zostały zaciągnięte na własną odpowiedzialność kredytobiorców, którzy musieli liczyć się z ich spłatą. Dłużnik nie może przedkładać zobowiązań wobec innych wierzycieli i spłacać należności z pominięciem zadłużenia wobec Zakładu. Zaznaczył, iż strona przedłożyła również kserokopię faktur za energię elektryczną, ale organ odmówił uznania ich mocy dowodowej, gdyż faktury są wystawione na inna osobę. Stwierdził również, że wnioskodawca jako właściciel zarejestrowanych pojazdów samochodowych zapewne pokrywa koszty ich utrzymania i eksploatowania. Zakład podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy i następuje w bardzo wyjątkowych przypadkach. Dla podjęcia decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione zaistnienie jednej lub kilku ww. przesłanek, potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Na wyżej opisaną decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł K. P., żądając jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 lipca 2010r., ewentualnie o uchylenie decyzji w części odmowy umorzenia odsetek za zwłokę oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie: 1. art.28 ust.3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w sprawie zaszły przesłanki umożliwiające umorzenia należności, 2. art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cyt. jako k.p.a), wobec: - braku oceny ustalonego dochodu rodziny w kontekście możliwości zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb, - nie rozważenia , że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i ze względu na stan zdrowia nie może podjąć pracy oraz, że w związku z tym, że proces leczenia nie zakończył się skarżący nie może otrzymać orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i renty, - wskazania, że skarżący jest właścicielem samochodu Fiat 126p, gdy nigdy nie był właścicielem takiego pojazdu, a obecnie jest właścicielem tylko Audi, który jest mu niezbędny, - wskazania, że skarżący jest właścicielem domu, gdy posiada on tylko udział w nim do ½ , - wskazania, że skarżący nie ponosi kosztów energii elektrycznej, bo załączył rachunki wystawione na inną osobę, gdy faktycznie koszty te ponosi skarżący, - wskazania, że skarżący osiąga dochód z obsiewu pól, gdy dochód ten, co było wyjaśniane w postępowaniu, w całości przeznaczany jest na zakup środków ochrony roślin, nawozów, użyźnianie gleby, - wskazania, że skarżący reguluje inne zobowiązania, gdy zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów reguluje rodzina i jest to forma pożyczki, którą skarżący będzie musiał spłacić. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Tym samym Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola sądowa obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego , jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W świetle bowiem ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność zaległości oraz zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi, prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". W niniejszej sprawie - co nie jest sporne - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Zakładu. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdzie wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W punktach 1, 2 i 3 tego przepisu wskazano przypadki uzasadniające umorzenie, tj.: - pozbawienie, na skutek opłacenia należności z tytułu składek, możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny; - poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących brak możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu, powyższe wskazania nie wykluczają, przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności rozważenia także innych okoliczności, albowiem z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przesłanki umorzenia zostały wskazane przykładowo, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Nie ulega wątpliwości, że decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy są decyzjami uznaniowymi. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie powołanych przepisów nie zwalnia jednakże organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art.7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art.77 §1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Opisany obowiązek organu nie ma oczywiście charakteru absolutnego i nie oznacza, że w niektórych sytuacjach strona zwolniona jest od dowodzenia i wykazywania okoliczności, na które się powołuje lub, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący w toku postępowania wskazywał jednakże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podnosił, że jego rodzina składa się z czterech osób, w tym dwóch uczących się córek. Jest osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może obecnie podjąć żadnej pracy, pobiera zasiłek chorobowy w wysokości 300 zł. Małżonka skarżącego osiąga z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej miesięczny dochód w wysokości około 1200 zł. Nadto z tytułu obsiewu pól skarżący uzyskuje 666 zł miesięcznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. W motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący aktualnie nie pracuje, ale posiada ruchomości i nieruchomości. Wśród ruchomości wymienił przy tym cztery samochody. W skardze podniesiono, iż skarżący nigdy nie był właścicielem samochodu marki Fiat 126p. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, gdyż również z akt sprawy - z zaświadczenia Starosty Powiatu w E. wynika, że w ewidencji pojazdów zarejestrowanych skarżący figuruje jako właściciel trzech wymienionych tam samochodów. Okoliczność dotycząca Fiata 126p nie była wcześniej podnoszona, przez żadną ze stron, stąd skarżący nie mógł się do niej odnieść. Zdaniem Sądu dla oceny możliwości umorzenia należności nie jest wystarczające powołanie się na osiągane przez skarżącego i jego małżonkę dochody. "Zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" rodziny, o czym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wymaga przeanalizowania dochodów rodziny w kwotach netto, ale także ustalenia, jakie niezbędne wydatki musi ponosić czteroosobowa rodzina, w tym dwie uczące się córki. Z decyzji nie wynika by wydatki te były przedmiotem jakiejkolwiek analizy. Stwierdzono wyłącznie, iż rodzina zobowiązanego z tytułu zaciągniętych kredytów winna ponosić miesięcznie wydatki w wysokości 2.759 zł oraz, że z tego tytułu nie posiada zaległości. Zaznaczono także, że skarżący jest właścicielem zarejestrowanych pojazdów samochodowych i ponosi koszty ich utrzymania i eksploatacji, nie podając szczegółów. Tymczasem niezbędne potrzeby życiowe to opłaty stałe związane z prowadzonym gospodarstwem domowym (koszty energii elektrycznej, wody, ogrzewania, itp.) wyżywienie, środki czystości, odzież, leki. W przypadku dzieci uczęszczających do szkół także wydatki związane z nauką, w tym zwłaszcza zakup podręczników i przyborów szkolnych, koszty dojazdu do szkoły. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich dowodów i aspektów sprawy. Innymi słowy organ naruszył art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Organ nie może bowiem przekroczyć granic uznania administracyjnego, a więc zgodnie z powołanymi przepisami winien podjąć kroki w celu ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać oceny tych ustaleń w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Ocena zebranego materiału nie może przy tym stać się oceną dowolną. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono natomiast, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.