I SA/Ol 740/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019r. sprawy ze skargi M. T. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. F (dalej również jako strona, skarżąca, wnioskodawca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Strona złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" pn., ""[...]"" (dalej zwany Projektem) w ramach konkursu "[...]", ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 w ramach Osi Priorytetowej 2: Kadry dla gospodarki, Działanie 2.1 Zapewnienie dostępu do wysokiej jakości edukacji przedszkolnej, ogłoszonego przez Zarząd Województwa, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014 – 2020 (dalej jako: "IZ"). Celem złożonego wniosku było "zwiększenie udziału w edukacji przedszkolnej dzieci w wieku 3 – 5 lat zamieszkujących gminy wiejską i miejską, rozwój intelektualny, w tym zakresie kompetencji kluczowych, inicjatywności, kreatywności i przedsiębiorczości dzieci uczęszczających do niepublicznego przedszkola "[...]", a także zmniejszenie stwierdzenie deficytów rozwojowych, jak również zwiększenie kompetencji zawodowych nauczycieli i wychowawczych w wyniku wsparcia projektowego w okresie 1.07.2019 – 30.06.2021 r. Pismem z dnia "[...]". Zarząd Województwa, poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie na etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego zerojedynkowego C4 pn. "Zgodność wniosku z właściwej Osi Priorytetowej RPO "[...]"w zakresie: typu wyboru grupy docelowej, minimalnej i maksymalnej wartości projektu oraz limitów i ograniczeń w projektu". W załączniku przekazano kopie dwóch Kart oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. W proteście z dnia "[...]"strona wniosła o jego uwzględnienie i przekazania wniosku o dofinansowanie projektu do etapu oceny polegającego na przydzieleniu punktów za spełnienie kryteriów merytorycznych o w dokumentacji konkursowej. W ocenie wnioskodawcy oceniający nie potrafili uzasadnić swojego stanowiska, a ich argumenty wzajemnie się wykluczają. Dodano, że z dokumentacji konkursowej nie wynika obowiązek załączenia statutu, więc powoływanie się na dokumenty ze strony internetowej wnioskodawcy jest chybiony. Strona polemizuje z IZ, kiedy spełniony jest wymóg dysponowania wolnymi miejscami. Zdaniem strony wymogi powinny być jasno określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej (dalej: "SZOOP"), a co najmniej w dokumentacji konkursowej. Pismem z dnia "[...]"Zarząd Województwa poinformował o nieuwzględnieniu protestu. Uzasadniając stanowisko odwołano się do zapisów Regulaminu Konkursu (str. 24- 25, 99- 100) oraz złożonego przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie projektu. Wyjaśniano, iż Projekt jest niezgodny z zapisami właściwej Osi Priorytetowej RPO 2014- 2020 i SZOOP RPO 2014 - 2020 w zakresie typu projektu, ponieważ zapisy złożonego przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie wskazują na utworzenie nowych miejsc w przedszkolu (brak kadry nauczycielskiej, brak wyposażenia, utworzenie nowej grupy), a taka sytuacja nie wpisuje się do wybranego przez wnioskodawcę 2 typu - działanie 2.1. Ponadto IZ podkreśliła, że przewidziała w ramach typu 2 katalog wydatków dotyczących modernizacji pomieszczeń, wymiany doposażenia lub dokupienie dodatkowych pomocy dydaktycznych, aby powyższe działania były możliwe także w ramach dofinansowania już istniejących i wolnych miejsc w przedszkolu (gotowych do przyjęcia dziecka). Jednocześnie IZ zgadzając się z wnioskodawcą co do zawarcia we wniosku o dofinansowanie projektu bariery w postaci wysokiego czesnego za przedszkole (wynikającej z przeprowadzonych wśród rodziców ankiet) wskazała, że główną barierę wnioskodawca jednak określił jako brak środków na wyposażenie i na zatrudnienie dodatkowej kadry nauczycielskiej. IZ zwróciła także uwagę, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy wniosek o dofinansowanie projektu nie podlegał uzupełnieniu lub poprawieniu w powyższym zakresie, gdyż Regulamin konkursu przewiduje uzupełnienie lub poprawienie wniosku o dofinansowanie projektu wyłącznie w zakresie limitów i ograniczeń wskazanych w SZOOP RPO 2014- 2020, co nie było zakwestionowane przez oceniających. W powołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zrzuciła naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (DZ.U. z 2018 r., poz. 1431 – dalej jako ustawa wdrożeniowa) poprzez przeprowadzenie oceny w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i subiektywny; 2. Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO 2014- 2020 poprzez dokonanie dowolnej, niezgodnej z zasadami logicznego rozumowania oceny spełnienia kryterium merytorycznego zarojedynkowego C4 pn. "Zgodność wniosku z właściwej Osi Priorytetowej RPO 2014- 2020 i SZOOP RPO 2014- 2020 w zakresie: typu wyboru grupy docelowej, minimalnej i maksymalnej wartości projektu oraz limitów i ograniczeń w projektu"; 3. dokumentacji konkursowej konkursu nr "[...]"poprzez przyjęcie dowolnej z zapisami logicznego rozumowania interpretacji jej zapisów mających na celu określenie wymogów jakie musi spełnić wnioskodawca, aby ubiegać się o dofinansowanie projektu w ramach II typu działania – Dofinansowanie udziału dzieci w edukacji przedszkolnej; 4. art.46 ustawy wdrożeniowej poprzez rozstrzygnięcie konkursu pomimo uchybień w ocenie merytorycznej wniosku. Strona wniosła o uwzględnienie skargi, podnosząc, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca powtórzyła argumentację protestu. Wskazała, że Instytucja Organizująca Konkurs nie spełniła standardów rzetelnej oceny – poprzez nieadekwatną ocenę projektu, stanowiącą swobodne uznanie oceniających, arbitralne formułowanie uwagi, oderwane zarówno od merytorycznej treści wniosku, jak również od zapisów dokumentacji konkursowej, Opisu Osi Priorytetowej, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO na lata 2014 – 2020. W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 – dalej w skrócie ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z włączeniami o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Wskazać ponadto należy, że złożony przez stronę skarżącą wniosek o dofinansowanie rozpatrywany był w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej określającej w art.37 ust.1 zasady postępowania obowiązujące organ. Zasady te nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Należy wszakże zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Zatem sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2017 r. I SA/Ol 380/17, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że sąd nie jest kolejną, trzecią instancją badającą poprawność wniosku, lecz dokonuje kontroli prawidłowości oceny działania organu. Sąd może zatem stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą. Procedura ta wynika zarówno z powszechnie obowiązujących przepisów zawartych w ustawie wdrożeniowej oraz SZOOP, jak i z zapisów Regulaminu konkursu. Zgodnie z art. 41 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa m. in. przedmiot konkursu, termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek, wzór umowy o dofinansowanie projektu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu, formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy na etapie oceny formalno-merytorycznej "zerojedynkowej" były podstawy do wykluczenia projektu strony skarżącej z dalszej procedury wyboru projektu, w oparciu o zastosowane kryterium oceny. Skarżąca zarzuca dokonanej przez IZ ocenie swojego projektu, naruszenie reguł postępowania, a także niewłaściwą ocenę spełnienia kryteriów wyboru, konsekwencją czego było nieuwzględnienie protestu od oceny pierwotnej. Zdaniem Sądu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Kryteria wyboru projektów w ramach konkursu nr "[...]"oraz szczegółowe zasady postępowania zostały określone w Regulaminie Konkursu, który został prawidłowo ogłoszony i dostępny każdemu potencjalnemu beneficjentowi. W ocenie Sądu analiza treści postanowień Regulaminu i dokumentów pozwoliła na stwierdzenie, że Instytucja Zarządzająca nie naruszyła ogólnych zasad określonych w ustawie wdrożeniowej ani trybu postępowania wyznaczonego Regulaminem. Nie budzi wątpliwości, że w Regulaminie szczegółowo uregulowano wszystkie istotne kwestie dotyczące sposobu przeprowadzenia konkursu m.in. uprawnionych wnioskodawców, warunków przyznawania wsparcia, warunków kwalifikowalności wydatków. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaskarżonej informacji należy stwierdzić, że ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny po rozpoznaniu przez IZ protestu od dokonanej oceny wniosku. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że uzasadnienie informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie w skardze do sądu umotywowanych zarzutów do oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Z informacji z o nieuwzględnieniu protestu wynika, że organ odniósł się do zarzutów protestu i wskazał na okoliczność niespełnienia kryteriów formalno-merytorycznych w zakresie zgodności z kryteriami wyboru określonymi w SZOOP i regulaminie konkursu. Zdaniem Sądu dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena wniosku strony skarżącej, nie nosi cech dowolności. Mając na uwadze wszystkie dokumenty w sprawie Sąd uznał stanowisko przedstawione w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu za prawidłowe. W ocenie IZ, projekt nie spełnił kryterium w zakresie pkt 1, tj. zgodności typu projektu z zawartym w "Typach projektów" w SZOOP RPO 2014-2020. Obowiązujące w przedmiotowym konkursie typy projektów wraz z ich charakterystyką zawiera pkt 3 Regulaminu. W ramach Projektu skarżąca zaplanowała m.in.: 1) realizację 2 typu projektu (Dofinansowanie udziału dzieci w edukacji przedszkolnej) poprzez działanie 2.1.polegające na wsparciu funkcjonujących ośrodków wychowania przedszkolnego w zakresie wykorzystania wolnych miejsc wychowania przedszkolnego (również specjalnych i integracyjnych), 2) uruchomienie od 1 września 2019 r. dodatkowej 4 grupy przedszkolnej zawierającej kolejne miejsca dla 15 dzieci w wyremontowanej sali zajęciowej o pow. 45 m dotychczas niewykorzystanej z powodu braku środków na wyposażenie oraz zatrudnienie dodatkowej kadry nauczycielskiej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu Instytucja Zarządzająca prawidłowo uznała, że diagnoza docelowa nie została przeprowadzona przez stronę w okolicznościach wymaganych przez Regulamin. Bowiem w pkt 3.1.2. Regulaminu wskazano, że "Zasadność realizacji wsparcia każdorazowo powinna wynikać z diagnozy określającej sytuację grupy docelowej, potwierdzającej występowanie problemów/barier (np.: przyczyny ekonomiczne, społeczne), skutkujących nieuczestniczeniem dzieci w edukacji przedszkolnej pomimo dostępnych miejsc w przedszkolu." Diagnoza sytuacji grupy docelowej miała służyć wskazaniu przyczyn niezapisania dziecka do przedszkola w przypadku posiadania dostępnych miejsc w ośrodku wychowania przedszkolnego prowadzonym przez beneficjenta. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu wolne i niewykorzystane miejsca są gotowe na przyjęcie dzieci. Sala jest wyposażona, a kadra nauczycielska jest zatrudniona. Bezsporne w sprawie jest, że mimo jak wskazywała skarżąca "została przygotowana przestrzeń" na przyjęcie dzieci, to sala nie była wyposażona, ani nie byli zatrudnieni ani opiekunowie ani kadra pomocnicza. Należy podkreślić, że występowanie problemów/ barier skutkujących nieuczestniczeniem dzieci w edukacji przedszkolnej powinno leżeć po stronie rodziców (rodziny), a nie beneficjenta, co mam miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie projektu to brak środków na wyposażanie sali i zatrudnienie kadry nauczycielskiej jest przyczyną nieuczestniczenia dzieci w nowo tworzonej grupie 15 – osobowej. W ramach przedmiotowego wsparcia może wystąpić potrzeba wymiany używanego wyposażenia/sprzętu na nowe czy zakupu dodatkowego wyposażenia/sprzętu w związku nowymi lub dodatkowymi zajęciami, które dopuszczalne są w typie 1 i 2 projektu. W odniesieniu do kwestii uzupełnienia Projektu wskazać należy, że z treści art. 45 ust.3 ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu wynika, iż uzupełnieniu lub poprawieniu wyłącznie co do weryfikowanego w ramach spornego kryterium pkt 4 wniosku o dofinansowanie, o ile wniosek o spełnia wszystkie kryteria weryfikowane na etapie oceny merytorycznej lub te kryteria zostały skierowane do negocjacji. W przedmiotowej sprawie Projekt strony skarżącej nie spełnił spornego kryterium w zakresie pkt l (tj. zgodności typu projektu z wykazem zawartym w "Typach projektów" w SZOOP RPO 2014-2020) i w związku z powyższym nie mógł zostać skierowany do negocjacji. Z tego też względu nie było możliwości uzupełniania wniosku w zakresie podnoszonym przez stronę. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz postanowień SZOOP RPO 2014-2020. Instytucja Zarządzająca dokonała rzetelnej oceny zarówno zarzutów jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu protestu. Rozpatrując protest skarżącej, zweryfikowano prawidłowość pierwotnej oceny projektu zarówno w zakresie kryteriów, jak i zarzutów strony, wskazując na powody, które legły u podstaw negatywnej oceny protestu. Organ w tym zakresie oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.