I SA/Ol 740/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Skarga G. R. (dalej: "płatnik", "strona" lub "skarżący") dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z [...] nr [...] o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Jak wynika z przekazanych Sądowi wraz z tą skargą akt sprawy, pismem z 21 stycznia 2021 r. (k. 1-2) Biuro Obsługi Firm A (dalej: "Biuro") zwróciło się do organu o rozpatrzenie wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia ww. należności złożonego na druku RDZ w dniu 27 kwietnia 2020 r. (dalej: "wniosek RDZ strony" lub "wniosek"). Pismo to wpłynęło do organu 28 stycznia 2021 r. Wyjaśniono w nim, że wniosek RDZ strony został dostarczony do skrzynki podawczej organu 27 kwietnia 2020 r. wraz z dziesięcioma innymi dokumentami, które poza wnioskiem RDZ strony zostały już rozpatrzone przez organ. Zauważono przy tym, że w tamtym okresie, w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS COV 2 wprowadzono ograniczenia w kontaktach służbowych, a biura podawcze zostały zastąpione skrzynkami podawczymi, do których należało składać dokumenty, jednak bez możliwości uzyskania potwierdzenia ich złożenia. Wskazano, że w związku z dużą ilością dokumentów dostarczanych do organu, Biuro wprowadziło własny dziennik tego rodzaju dokumentów, z którego wynika, że wniosek RDZ strony został dostarczony do organu 27 kwietnia 2020 r., na co przedstawiono kserokopię strony z tego dziennika. Do pisma załączono także kopię wniosku RDZ strony (k. 4), wnosząc o jego rozpatrzenie jako złożonego w terminie. Trzema kolejnymi pismami z 4 lutego 2021 r. (k.19-21) organ poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek: za marzec 2020 r. (pismo znak: [...]), za kwiecień 2020 r. (pismo znak: [...]) oraz za maj 2020 r. (pismo znak: [...]). We wszystkich tych pismach organ podał, że kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do 28 stycznia 2021 r. oraz stanu konta na ten dzień. Wyjaśnił także, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020, z późn. zm.). Jednocześnie, jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy wydruków z poczty elektronicznej (niepotwierdzonych jednak za zgodność z oryginałem, k. 5-18), organ drogą służbową próbował potwierdzić, czy wniosek RDZ strony został złożony do skrzynki podawczej organu 27 kwietnia 2020 r. Pismem z 9 lutego 2021 r. (k. 22) organ wezwał natomiast Biuro oraz stronę do przedłożenie upoważnienia dla Biura do reprezentowania strony, w terminie 3 dni, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania "wniosku z 28.01.2021 r. o rozpatrzenie wniosku o umorzenie składek za 03/2020-05/2020". Następnie zaś trzema kolejnymi pismami z 9 lutego 2021 r. (k. 23-25, znak: [...]) organ poinformował stronę o anulowaniu pism z 4 lutego 2021 r. informujących o umorzeniu należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Natomiast pismem z 25 lutego 2021 r. (k. 26) organ poinformował stronę, że w aktach płatnika i ubezpieczonego brak jest zarejestrowanego wniosku RDZ strony. Wyjaśnił także, że po dokładnej analizie i sprawdzeniu rejestru wpływu dokumentów z 27 kwietnia 2020 r. wraz z aktami wszystkich wskazanych przez Biuro spraw płatników i ubezpieczonych, organ nie odnotował wniosku RDZ strony. Dodał, że wnioski po okresie 3 dniowej kwarantanny były na bieżąco wprowadzane i przekazywane do teczki ubezpieczonego oraz płatnika składek. Pismem z 12 lipca 2021 r. strona wniosła "odwołanie od decyzji z [...], która jest niekorzystna dla płatnika i podtrzymanie decyzji z [...] korzystnej dla płatnika". Pismem z 23 lipca 2021 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie uznania reklamacji (wszczęte na wniosek strony z 12 lipca 2021 r.). Jednocześnie organ pouczył stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Poinformował także, że po upływie wyznaczonego terminu zostanie wydana decyzja o odmowie uznania reklamacji. Następnie zaś organ wydał zaskarżoną decyzję o odmowie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres o marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w świetle art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.); dalej: "ustawa COVID-19", w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wniosek o zwolnienie z obowiązku ich opłacania płatnik składek przekazuje do organu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Wyjaśniono, że rozpoznając sprawę, organ zweryfikował rejestry wpływu korespondencji i akta papierowe płatnika oraz akta płatników i ubezpieczonych wskazanych w załączonym do pisma "dzienniku dokumentów dostarczonych do ZUS"; w aktach nie stwierdzono jednak wniosku RDZ strony. Stwierdzono zatem, że wniosek ten nie został złożony w ustawowym terminie, tj. najpóźniej do dnia 30 czerwca 2020 r., gdyż został przekazany organowi dopiero 28 stycznia 2021 r. W tych okolicznościach oceniono, że stronie nie przysługuje prawo do opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący opisał stan faktyczny sprawy. Ocenił, że jako przedsiębiorca dopełnił określonych ustawowo obowiązków aby uzyskać wnioskowane zwolnienie. Podkreślił, że zamknięcie oddziału organu dla interesantów oraz brak możliwości otrzymania potwierdzenia złożenia dokumentów spowodowało, że został pozbawiony prawa do przysługującego mu zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Z mocy zaś art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji następuje w razie uznania przez sąd, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Kontroli Sądu podlega decyzja odmawiająca zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Materialnoprawną podstawą tej decyzji jest art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, z którego wynika, że płatnika składek, na jego wniosek, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, na zasadach określonych w dalszej części tego artykułu. Zaś w art. 31zp ust. 1 ww. ustawy przyjęto, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu ww. składek, należnych za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Istotny w sprawie jest art. 31zq ustawy COVID-19. Wynika z niego bowiem, że: - ZUS zwalnia płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2), - ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (ust. 5), - odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (ust. 7), od której przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kpa dotyczące odwołań oraz ustawy p.p.s.a. (ust. 8). Z treści powyższych przepisów wynika, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek może zostać rozpatrzony dwojako: albo pozytywnie - poprzez udzielenie płatnikowi informacji o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (czynność materialnotechniczna), albo negatywnie - poprzez wydanie decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (decyzja), przy czym oba te sposoby wzajemnie się wykluczają. Brak w przepisach ustawy COVID-19 procedury pozwalającej na uchylenie skutków czynności materialnotechnicznej (przyznania zwolnienia). Nie było więc podstaw prawnych do tego, aby organ mógł anulować (pismem nie wskazującym podstawy prawnej) dokonaną czynność przyznania wnioskowanego zwolnienia. Bowiem informacja o przyznaniu zwolnienia kończyła procedurę rozpatrywania wniosku. W wyroku z 9 grudnia 2021 r. I SA/Rz 794/21 (Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sformułował pogląd, który tut. Sąd w pełni podziela, że "instytucja zwolnienia ze składek, w kształcie w jakim funkcjonuje na gruncie regulacji ustawy z 2 marca 2020 r., ma charakter definitywny i nieodwracalny. Ustawodawca w tym wypadku dał prymat zasadzie szybkości postępowania, redukując w sposób maksymalny jego wymogi i towarzyszące mu formalności, o czym świadczy chociażby zastrzeżenie formy decyzji jedynie do sytuacji, w których dochodzi do odmowy uwzględnienia wniosku." W przedstawionych uwarunkowaniach prawnych wydanie zaskarżonej decyzji odmawiającej zwolnienia nie było dopuszczalne, z uwagi na to, że wniosek o zwolnienie został już załatwiony pozytywnie dla skarżącego pismami z 4 lutego 2021 r. Zaskarżona decyzja narusza więc ust. 5 i ust. 7 art. 31zq ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "Kpa") organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m. in.: - wydana została bez podstawy prawnej lub (pkt 2) - wydana została z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) lub - dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że organ rozpatrzył wniosek skarżącego dwukrotnie, w skrajnie przeciwny sposób, tj. najpierw pismami z 4 lutego 2021 r. poinformował płatnika o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., a następnie anulował te informacje pismami z 9 lutego 2021 r., po czym wydał zaskarżoną decyzję, w której odmówił wnioskowanego zwolnienia. W pismach z 9 lutego 2021 r. nie wskazano podstawy prawnej anulowania informacji o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zaś w ocenie Sądu podstawa taka nie istnieje. Przewidziany w ust. 5 art. 31zq ustawy COVID-19 sposób załatwienia wniosku płatnika, tj. udzielenie informacji o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ma charakter czynności materialnotechnicznej. Nie jest więc rozstrzygnięciem, które płatnik może zaskarżyć, nie jest także możliwe wzruszenie omawianej czynności przez organ w sposób przewidziany dla decyzji lub postanowień. Udzielenie informacji o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wywiera jednak skutek materialny w postaci nabycia przez płatnika prawa do wnioskowanego zwolnienia oraz wiąże organ. Dlatego udzielenie płatnikowi informacji z 4 lutego 2021 r. o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek nie mogło zostać odwołane pismami z 9 lutego 2021 r., anulującymi ww. informacje oraz wykluczało wydanie decyzji odmawiającej wnioskowanego zwolnienia. Wobec tego wydając zaskarżoną decyzję organ w istotny sposób naruszył przepisy ust. 5 i 7 art. 31zq ustawy COVID-19, regulujące główne zasady przyznania bądź odmowy przyznania zwolnień z obowiązku uiszczania składek. Powtórzyć należy, że wskazane tych przepisach sposoby rozpatrzenia wniosku mają charakter alternatywny i wzajemnie się wykluczają, tj. albo zostaje udzielone zwolnienie (w formie informacji), albo następuje odmowa (w formie decyzji). Rozważając zastosowanie przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa i interpretując je wąsko ze względu na wyjątkowość trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych - Sąd uznał, że podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji, chociaż nieprawidłowo zastosowana, to jednak istniała, był nią bowiem ust. 7 art. 31zq ustawy COVID-19, nie ma więc zastosowania pierwsza przesłanka wskazana w pkt 2 § 1 art. 156 Kpa. Ponadto informacja organu o zwolnieniu płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek nie ma formy decyzji, wobec czego nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem nie wystąpiła także przesłanka z pkt 3 § 1 art. 156 Kpa. Spełniona została natomiast przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, a więc druga przesłana zawarta w pkt 2 § 1 art. 156 Kpa. Nie było prawnych podstaw do anulowania ww. informacji organu o zwolnieniu płatnika, zaś skarżący nabył prawo do wnioskowanego zwolnienia. W tej sytuacji, ze względu na wyczerpanie procedury rozpatrywania wniosku o przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., nie było dopuszczalne wydanie zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, polegające na oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem (decyzją), tj. sprzeczności zauważalnej przy zestawieniu treści decyzji z treścią przepisu oraz powodujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. II OSK 5/19 Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie właśnie naruszenie przepisów wystąpiło w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu treść art. 31zq ust. 5 i ust. 7 ustawy COVID-19 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w ustawie tej przyjęto dwa przeciwstawne sposoby załatwienia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek i nie przewidziano w niej możliwości uchylenia się przez organ od skutków przyznania zwolnienia (czynności materialnotechnicznej). Dla oceny opisanego naruszenia prawa jako kwalifikowanego, znaczenie mają także jego skutki dla skarżącego, który otrzymał wnioskowane zwolnienie, a następnie został go pozbawiony. Organ zobowiązany jest do stosowania zasad ogólnych Kpa, w tym m. in. zawartej w art. 6 Kpa zasady praworządności oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 Kpa). W wyroku 29 kwietnia 2021 r. I SAB/Wr 87/21 (Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził słuszny i przystający także do rozpatrywanej sprawy pogląd, że "zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania." W rozpatrywanej sprawie wyżej wskazane zasady ogólne nie były przestrzegane, bowiem organ wydał decyzję brew literalnej treści przepisów prawa materialnego, zaś wydanie zaskarżonej decyzji i sposób procedowania przed jej wydaniem należy ocenić jako godzące w praworządność i podważające zaufanie do organu. Skarżący, otrzymawszy pisma przyznające zwolnienie z obowiązku uiszczania składek za wskazany w nich okres, miał pełne prawo pozostawać w przekonaniu, że jego wniosek został załatwiony pozytywnie, wobec czego późniejsze bezprawne anulowanie ww. pism przez organ należy postrzegać jako naruszenie zasady zaufania do organów. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji naruszało prawo materialne oraz godziło w interes prawny skarżącego, powodując, w kontekście stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, nadal trwające negatywne konsekwencje, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wobec powyższego niezbędne było zastosowanie środka prawnego przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.