I SA/Ol 789/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Komendy Ochotniczych Hufców Pracy na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odnośnie udzielenia wierzycielowi informacji 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że uchylone postanowienie nie może być wykonane, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy z dnia 29.07.2014r. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania odnośnie udzielenia wierzycielowi określonych informacji, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 31.12.2013r., sygn. akt "[...]" (dalszy zbieg egzekucji, zgodnie z art. 773 § 3 k.p.c.), Naczelnik Urzędu Skarbowego przejął do łącznego prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, wypłacanego zobowiązanej O.K. przez Szkołę Podstawową w A., należność pieniężną wierzyciela - Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy - wynikającą z nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym Sądu Rejonowego z dnia 13.11.2013r., sygn. akt "[...]", zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z dnia 23.12.2013r. Pismem z dnia 02.06.2014r., podpisanym przez radcę prawnego S. M., powołującego się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy, Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy zwróciła się do Urzędu Skarbowego z prośbą o udzielenie informacji odnośnie egzekucji prowadzonej z majątku O. K., w tym o podanie wysokości kwot wszystkich wierzytelności zobowiązanej, ze wskazaniem na rzecz jakich wierzycieli i w jakich kwotach przekazywane są środki uzyskiwane z zajęcia wynagrodzenia za pracę w Szkole Podstawowej w A.. Pismem z dnia 12.06.2014r. Naczelnik Urzędu Skarbowego udzielił wierzycielowi wyjaśnień odnośnie stanu egzekucji prowadzonej na jego rzecz, jednocześnie zaznaczając, iż na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksu postępowania administracyjnego nie istnieją podstawy do udzielenia informacji odnośnie innych wierzycieli oraz dochodzonych na ich rzecz należności. W odpowiedzi Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy, reprezentowana przez radcę prawnego S. M., pismem z dnia 26.06.2014r., poinformowała, iż odmowa udzielenia żądanych informacji narusza zasady ogólne k.p.a. Wierzyciel wskazał, że w przypadku dalszego bezpodstawnego odmawiania udzielenia żądanych informacji, należy wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego, w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji dotyczącej egzekucji z majątku zobowiązanej O. K. w zakresie: - wskazania kwot wszystkich wierzytelności zobowiązanej oraz podania wierzycieli i wysokości ich wierzytelności, - liczby stron akt wszystkich postępowań egzekucyjnych, prowadzonych wobec zobowiązanej oraz liczby stron wniosków egzekucyjnych wszystkich wierzycieli. W treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał między innymi, iż zakres żądanych informacji wykracza poza ramy postępowania, w którym stroną jest wnioskodawca, bowiem, zgodnie z postanowieniem sądu, Naczelnik Urzędu Skarbowego przejął egzekucję wierzytelności Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy do łącznego prowadzenia jedynie co do składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, to jest do wynagrodzenia za pracę. Pismem z dnia 29.07.2014r., radca prawny S. M., powołując się na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo do działania w imieniu Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. W treści uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia skarżący wskazał, iż bezprawne jest stanowisko organu pierwszej instancji co do okoliczności, iż Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy nie jest stroną postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z majątku zobowiązanej O. K. na rzecz innych wierzycieli. Po analizie treści wniesionego zażalenia oraz przedłożonych akt sprawy, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, co następuje. Dyrektor Izby Skarbowej na wstępie zaznaczył, iż postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania postanowienia. W fazie wstępnej organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ w pierwszej kolejności weryfikuje istnienie legitymacji skargowej podmiotu skarżącego decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji, a następnie bada, czy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione w terminie. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej czyni zbędnym dokonywanie ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia odwołania oraz uniemożliwia merytoryczną ocenę wniesionego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż z treści tego pełnomocnictwa z dnia 06.11.2013r. jednoznacznie wynika, iż S. M. został upoważniony do reprezentowania Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy ,,(...) przed sądami powszechnymi wszystkich instancji, wojewódzkimi sądami administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym we wszystkich sprawach z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw". Pełnomocnictwo to nie obejmuje natomiast upoważnienia do występowania w imieniu wierzyciela przed organami administracji publicznej, w tym w szczególności przez administracyjnymi organami egzekucyjnymi, którym w niniejszej sprawie jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku rozpoznania żądania osoby, która nie legitymowała się należytym umocowaniem, a tym samym nie można przyjąć, iż zaskarżone postanowienie weszło do obrotu prawnego. Powyższa okoliczność w konsekwencji powoduje, iż nie jest dopuszczalne złożenie zażalenia na takie rozstrzygnięcie. S. M. w treści składanych do Urzędu Skarbowego podań, jak również w treści zażalenia z dnia 29.07.2014r., wyraźnie powołał się na pełnomocnictwo włączone do akt sprawy. Tym samym - wobec okoliczności, iż w aktach sprawy znajduje się jedynie opisane wyżej pełnomocnictwo z dnia 06.11.2013r. - nie istnieją wątpliwości co do zakresu udzielonego S. M. upoważnienia do działania w imieniu wierzyciela, tym samym w ocenie organu odwoławczego nie zaistniała potrzeba wzywania do wyjaśnienia powyższej kwestii. Zatem w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej S. M. nie był umocowany do reprezentowania Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, przez co zaskarżone postanowienie z dnia "[...]" zostało wydane w stosunku do podmiotu, niebędącego stroną oraz nie legitymującego się upoważnieniem do reprezentowania strony i tym samym nie weszło do obrotu prawnego, ze wszelkimi tego stanu rzeczy konsekwencjami. W związku z powyższym organ odwoławczy obowiązany był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia zgodnie z art. 134 k.p.a., co wyklucza możliwość jego merytorycznego rozpatrzenia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy zarzuciła, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego – art. 32, art. 33, art. 63 § 1 - 3 k.p.a., art. 64 § 2, a także art. 15 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: nieuwzględnienie dotychczas złożonego pełnomocnictwa radcy prawnego S. M., względnie braku wezwania pełnomocnika skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego zażalenia w postaci złożenia właściwego według organu pełnomocnictwa, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia, tym samym pozbawiając stronę prawa do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, oraz art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie bez podstawy prawnej od dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego. W związku z tym wniósł o jego uchylenie i zasądzenie zwroty kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu odniósł się do podniesionych zarzutów, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", zamieszczone w Dziale II. Postępowanie, Rozdział 1. Wszczęcie postępowania. Stosownie do przepisu art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej (...). W § 2 ww. przepisu stanowi się, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Z kolei, w myśl art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Zgodnie z zawartym pouczeniem strona skarżąca wniosła zażalenie. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 1993r., sygn. akt III SA 488/93 (niepubl.), zgodnie z którym: "1. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.) oraz że w sprawach mniejszej wagi organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Zaniechanie wezwania wnoszącego zażalenie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Za całkowicie chybione należy uznać wywody Dyrektora Izby Skarbowej, że zaskarżone postanowienie z dnia "[...]" zostało wydane w stosunku do podmiotu niebędącego stroną oraz nie legitymującego się upoważnieniem do reprezentowania strony i tym samym nie weszło do obrotu prawnego, ze wszelkimi tego stanu rzeczy konsekwencjami. Należy zwrócić uwagę, że stroną postępowania była Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy, a nie jej pełnomocnik. Stwierdzenie organu II instancji, że S. M. nie był umocowany do reprezentowania Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, wiązało się z kwestią oceny reprezentacji strony w postępowaniu przed organem I instancji. Ta ocena mogła być dokonana tylko i wyłącznie w trakcie kontroli instancyjnej postanowienia organu I instancji. Tymczasem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W konsekwencji bezpodstawnie Dyrektor Izby Skarbowej odstąpił od dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego. Postępowanie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1661/06). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (patrz: B.Adamiak, J.Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wyd.8 str. 243, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 1997r. sygn. akt II SA/Gd 538/96, LEX nr 44192). A zatem chodzi o przyczyny, których nie da się usunąć lub uzupełnić w trybie procesowym. Natomiast brak pełnomocnictwa procesowego jest brakiem formalnym zażalenia, podlegającym usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W takim przypadku organ winien wezwać wnoszącego zażalenie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma zatytułowanego "zażalenie" bez rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien mieć na uwadze stanowisko Sądu, że nieuwzględnienie dotychczas złożonego pełnomocnictwa radcy prawnego S. M., nie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.