I SA/Ol 798/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr: "[...]" w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz P. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. , , Skarga P P (dalej: "zobowiązany" lub "skarżący") dotyczy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: "organ odwoławczy" lub "DIAS") utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (dalej: "organ egzekucyjny" lub "NUS") nr "[...]" z dnia "[...]" 2018 r. o odmowie uznania zarzutu. Z akt sprawy wynika, że NUS prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia "[...]" 2018 r. o nr"[...]" , wystawionego przez wierzyciela - P na podstawie decyzji P z dnia "[...]" 2017 r. Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu "[...]" 2018 r. wskutek doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności - I S.A., zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, które wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu w dniu "[...]" 2018 r. W zarzutach (K-"[...]") podniesiono nieistnienie dochodzonego obowiązku, gdyż zobowiązany uważa, że dokonał już zapłaty kwoty "[...]" zł. Ponadto zarzucono, że nie została doręczona decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Wskazano, że nie doręczono tej decyzji w miejscu zamieszkania ani do rąk własnych w miejscu prowadzenia działalności, tj. w pracy. Wierzyciel w postanowieniu z dnia "[...]" 2018r. (K-"[...]"), zajął stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu, uznając go za niezasadny. Wyjaśnił, że decyzja z dnia "[...]" 2017 r. została wysłana na adres działalności zobowiązanego i odebrana przez domownika M P w dniu "[...]" 2017 r. Osoba ta była zobowiązana do jej przekazania, co potwierdza ZPO, kopia którego została przekazana organowi egzekucyjnemu wraz z ww. pismem. Zobowiązany wcześniej nie kwestionował tego adresu i osobiście odbierał korespondencję. Natomiast zwrot kwoty "[...]" zł został uwzględniony przez organ, na co przedstawiono wyliczenie. W aktach sprawy jest ostateczne postanowienie wierzyciela z dnia "[...]" 2018 r., z którego wynika, że brak przesłanek do uchylenia postanowienia z "[...]" 2018 r. W uzasadnieniu wskazano m in., że decyzja nakładająca obowiązek zapłaty została doręczona prawidłowo, podobnie jak upomnienie. Podkreślono, że odbiór pisma przez dorosłego domownika nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez adresata. W dniu "[...]" 2018 r. NUS wydał postanowienie, w którym uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku. W zażaleniu wskazano na naruszenie art.33 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "upea") oraz zarzucono naruszenie art.29 §1 upea przez niezbadanie dopuszczalności egzekucji. Zarzut nieistnienia obowiązku oparto na wadliwości doręczenia decyzji żonie zobowiązanego, nie będącej ani osobą współprowadzącą działalność gospodarczą, ani osobą zatrudnioną bądź pełnomocnikiem zobowiązanego. Odbiór przez nią decyzji był skutkiem błędnego zaadresowania, gdzie wskazano osobę fizyczną, zaś decyzja dotyczyła przedsiębiorcy. W takiej sytuacji decyzja nie jest ostateczna, zaś tytuł wykonawczy został błędnie wypełniony. Stwierdzono, że w zarzutach kwestia niedoręczenia upomnienia nie była podnoszona, bowiem nie było to konieczne z uwagi na brak doręczenia decyzji. Jednak w rzeczywistości upomnienie nie zostało doręczone. Zaskarżonym postanowieniem DIAS utrzymał w mocy postanowienie o odmowie uznania zarzutu. W oparciu o art.33 i art. 34§1 upea stwierdził, że wiąże go, podobnie jak NUS, stanowisko wierzyciela dotyczące zgłoszonego zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Po zajęciu stanowiska przez wierzyciela rola organu egzekucyjnego, a także organu odwoławczego sprowadza się jedynie do formalnoprawnej oceny zaskarżonego postanowienia oraz prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W ocenie DIAS postępowanie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonego zarzutu przeprowadzone zostało prawidłowo i zgodnie z trybem określonym w art. 34 upea. Wierzyciel wydał postanowienie, w którym nie uznał zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, gdyż tytuł wykonawczy został wystawiony w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję wydaną w dniu "[...]" 2017 r. przez P w W. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o informacje uzyskane z Oddziału ZUS w O w związku z nieprawidłowościami w regulowaniu składek ubezpieczeniowych przez skarżącego jako płatnika składek. Wierzyciel podkreślił, że decyzja została wysłana na adres: S i została odebrana przez dorosłego domownika, M P w dniu "[...]" 2017 r. Kwota do zwrotu w wysokości "[...]" zł wynikała z nieprawidłowości w zakresie spełniania przez stronę warunków do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w protokole kontroli, zaś "[...]" zł to kwota wynikająca z nieprawidłowości w regulowaniu składek. Według wierzyciela upomnienie z dnia "[...]" 2017 r. zostało wysłane na adres: S i zostało odebrane w dniu 21 listopada 2017 r. przez P P, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Zdaniem DIAS organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że tytuł wykonawczy z dnia "[...]" 2017 r., wystawiony przez P w W był zgodny z wymogami określonymi w art. 27 § 1 upea. W kwestii doręczenia stronie korespondencji organ odwoławczy uznał, że zgodne z przepisami Kpa było doręczenie decyzji na podstawie art. 43 Kpa żonie zobowiązanego, zaś upomnienia zobowiązanemu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu egzekucyjnego i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Zarzucono naruszenie: - art. 42 § 1 w związku z art. 43 Kpa przez przez nieuprawnione doręczenie decyzji P w W z "[...]" 2017 r. M P w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności, podczas gdy instytucja doręczenia zastępczego obejmuje jedynie doręczenie dokonywane w miejscu zamieszkania nieobecnego adresata. M. P nie była pracownikiem skarżącego ani jego pełnomocnikiem, a zatem nie była uprawniona do odbioru przedmiotowego rozstrzygnięcia; - art. 129 § 2 w związku z art. 16 § 1 i § 3 Kpa przez wadliwe uznanie, że decyzja P stała się prawomocna z uwagi na upływ 14 dniowego terminu do wniesienia od niej odwołania w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego termin do zaskarżenia decyzji nigdy nie rozpoczął biegu ze względu na nieskuteczność doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia; - art. 33 § 1 pkt 1 upea przez błędne uznanie, że zgłoszony zarzut w przedmiocie nieistnienia obowiązku stwierdzonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]" 2017 r. jest bezzasadny. Wadliwość doręczenia decyzji nie mogła implikować rozpoczęcia terminu do jej zaskarżenia, przez co decyzja nie stała się ostateczna i nie mogła stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego; - art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80 Kpa w związku z art. 18 upea przez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Strona zarzuca brak weryfikacji osób uprawnionych do odbioru korespondencji kierowanej na adres działalności gospodarczej skarżącego oraz niezasadne przyjęcie, iż mimo nieprawidłowego doręczenia decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia "[...]" 2017 r., decyzja stała się prawomocna i stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego z dnia "[...]" 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarga na postanowienie DIAS została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. I SA/Ol 568/18, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. II FSK 919/19 uwzględnił skargę kasacyjną P P i uchylił ww. wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Rozpatrując sprawę ponownie Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przepisu art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "ppsa"), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie może też formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązany jest do podporządkowana się mu w pełnym zakresie. Badając zatem ponownie przedmiotową sprawę, Sąd zobowiązany jest respektować ocenę prawną zawartą w wyroku NSA o sygn. II FSK 919/19 z 8 października 2019 r. W wyroku tym NSA stwierdził, że WSA nie dokonał kontroli stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w szczególności, czy w obrocie prawym znajduje się decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Za przejaw takiej kontroli nie można uznać powtórzenia za wierzycielem, iż decyzja została wysłana i odebrana przez dorosłego domownika, a następnie skonstatowania, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne. Takiego waloru nie posiada również ogólnikowe stwierdzenie, "że dopóki istnieje decyzja zobowiązująca stronę do zwrotu środków Funduszu, nie sposób uznać, że egzekwowany obowiązek nie istnieje", czy też to, iż "z treści ostatecznego postanowienia wynika, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje Sąd pierwszej instancji winien ocenić prawidłowość argumentacji wierzyciela w zakresie ustaleń faktycznych z uwzględnieniem ich potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy oraz dokonanej kwalifikacji prawnej w kontekście sformułowanych przez zobowiązanego zarzutów. NSA podkreślił, że zgodnie z art.3 §2 pkt 3 ppsa postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Są to postanowienia incydentalne, nie podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego sąd rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu. Ponadto NSA zauważył, że jednym z przejawów skonkretyzowania obowiązku, którego dochodzenie może odbywać się w sposób przymusowy, na drodze egzekucji administracyjnej, jest wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Nie można mówić o istnieniu czy też wymagalności obowiązku mającego wynikać z decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji obowiązek ten nie istnieje. W art. 33 § 1 pkt 1 upea, obok przesłanek takich jak wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie – wskazano nieistnienie obowiązku. W omawianym zarzucie chodzi o nieistnienie obowiązku z każdej przyczyny, która czyni egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu. Według NSA doręczenie decyzji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Sprawdzenie więc, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Mając na względzie powyższą wiążącą ocenę prawną, Sąd stwierdza, że opisany w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu NUS sposób doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego był niezgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., stan prawny na 2017 r.) określającymi zasady doręczania pism, mającymi zastosowanie w związku z art.18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. DzU 2018 poz.1314 ze zm.). Doręczenia pism dokonywane są do rąk własnych adresata lub jego przedstawiciela bądź pełnomocnika, co wynika z art.40 §1 i 2 Kpa. Zgodnie z art.42 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§2). W razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§3). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art.43 Kpa). W ocenie Sądu rację ma skarżący twierdząc, że brak podstaw do przyjęcia, że sposób doręczania pism opisany w art.43 Kpa (poprzez doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) może mieć zastosowanie do pism skierowanych do miejsca innego, niż miejsce zamieszkania adresata. Dlatego skierowanie decyzji, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, na adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, czyli do miejsca jego pracy, było możliwe, lecz doręczenie nie mogło nastąpić do rąk małżonki jako dorosłego domownika, tak jak to przyjęto w sprawie. Do takiego wniosku prowadzi treść ww. przepisu i taka jest jego interpretacja w doktrynie (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019) i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: II OSK 645/17 z 13 grudnia 2017 r., II OSK 2017/12 z dnia 24 stycznia 2014 r., I SA/Gd 485/18 z 20 czerwca 2018 r., II SA/Lu 1065/17 z 6 lutego 2018 r., BAZA CBOSA). Zdaniem Sądu, w miejscu pracy pisma mogą być doręczane w myśl cytowanego art.40 §1 i 2 Kpa, do rąk własnych adresata lub jego przedstawiciela bądź pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny, a następnie DIAS, nie badał, czy osoba, która odebrała decyzję w miejscu pracy skarżącego (prowadzenia działalności gospodarczej), była jego przedstawicielem bądź pełnomocnikiem. Skarżący twierdzi, że tak nie było, lecz nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń w tym zakresie, np. poprzez przesłuchanie M. P. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie wierzyciel, a za nim organ egzekucyjny przyjął, że M. P jest dorosłym domownikiem, skoro nie wynika to z adnotacji na ZPO załączonym przez wierzyciela do pisma z dnia "[...]" 2018 r. (K-"[...]"). Na podstawie art.2 §1 pkt 1 upea egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki dotyczące podatków (...). Zgodnie z art.3 §1 upea egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art.2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, co wynika z art.26 §1 upea. W art.27 §1 upea wymienione zostały elementy składowe tytułu wykonawczego, w tym stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny i wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art.34 §1 upea zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Zgodnie z art.33 §1 pkt 1 upea podstawą zarzutów może być m. in. nieistnienie obowiązku. Z wiążącego wyroku NSA wynika, że w ramach badania zarzutu nieistnienia obowiązku organ egzekucyjny powinien przed wszczęciem egzekucji sprawdzić, czy decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego została doręczona. Bowiem egzekwowany obowiązek może wynikać jedynie z decyzji ostatecznej, doręczonej zobowiązanemu. Sprawdzenie tej okoliczności może polegać na weryfikacji ZPO. Jeżeli zobowiązany podnosi w ramach zarzutów, że decyzja nie została doręczona, to powinnością organu jest weryfikacja doręczenia, jeżeli kwestionowane jest istnienie egzekwowanego obowiązku. NSA uznał, że sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Mając na względzie ocenę prawną wiążącą w sprawie, pomimo związania organu stanowiskiem wierzyciela na mocy art.34 §1 upea, Sąd stwierdza, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu, wobec czego nieprawidłowe było uznanie za niezasadny zarzutu nieistnienia obowiązku. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art.43 Kpa w zw. z art.18 upea przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne doręczenia w miejscu pracy skarżącego do rąk osoby uznanej przez organ za dorosłego domownika pisma. Skutkiem błędnej wykładni przepisu było jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że doręczona została decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, zaś zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny. Tym samym nie został prawidłowo rozpatrzony zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku, zgłoszony na podstawie art.31 §1 pkt 1 upea. Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz w wyroku II FSK 919/19, tj. dokona prawidłowej wykładni i zastosowania art.43 Kpa w zw. art.18 upea w odniesieniu do zarzutu z art.33 §1 pkt 1 upea, dotyczącego nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Uznawszy skargę za zasadną Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt lit. a i c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art.205 §2 ppsa oraz na podstawie zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U.2018 poz.265).