I SA/Ol 853/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.),, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem złożonym z dnia 8 stycznia 2009r., uzupełnionym pismami z 8 marca i 20 kwietnia 2009r., A.D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od lutego do grudnia 2004r., wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia, w łącznej wysokości 11.399,80zł. W uzasadnieniu podała, że jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci w wieku 3 i 5 lat. Wskazała, że otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1.276 zł z tytułu zatrudnienia na stanowisku pracownika biurowego. Uzyskuje ponadto środki pieniężne z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 570 zł i zasiłek rodzinny w kwocie 112 zł. Określając w piśmie z dnia 8 marca 2009 r. wysokość miesięcznych wydatków A.D. podniosła, iż opłata za przedszkole wynosi 420 zł. Za stancję uiszcza 450 zł. Na utrzymanie mieszkania wydaje ok. 200 zł. Oprócz wydatków na wyżywienie i zakup odzieży, reguluje też zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów na zakup mebli po pożarze domu, według ustalonych rat miesięcznych w wysokości 350zł. Jak podniosła wnioskująca o umorzenie należności, w 2007r. spalił się dom, w którym mieszkała u matki. Dlatego, wraz z dziećmi mieszka obecnie na stancji. W pożarze straciła wszystkie meble i odzież. Nie otrzymuje pomocy społecznej. Strona podkreśliła, że jej dochody są niskie i nie wystarczają nawet na potrzeby bieżące, m.in. na leki dla dzieci. W dołączonym do pisma z dnia 8 marca 2009 r. kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek, A. D. podała, że w okresie od dnia 26 stycznia do 31 grudnia 2004 r. prowadziła sklep "Księgarnia, art. szkolne i biurowe" w J. Działalność ta nie przynosiła dochodów. Z tego względu powstały zaległości wobec ZUS. W załączonym do akt piśmie z 19 maja 2009r. którym zobowiązana oświadczyła że uregulowała w całości zobowiązania wobec Urzędu Pracy z tytułu pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Organ w toku prowadzonego postępowania ustalił ponadto, że strona jest właścicielką udziału w wysokości 1/6 lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ulicy "[...]". Decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A.D. umorzenia należności z tytułu składek. W związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia "[...]" wymienioną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał jako podstawę, m. in. art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak podniósł organ ponownie rozpoznający sprawę, w przepisie ust. 3 powołanego artykułu określono ściśle przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność, m.in. gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zawarte w cytowanym wyżej przepisie wyliczenie jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności. Organ wskazał ponadto na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności. Jak podkreślił, opłacanie należnych składek na ubezpieczenia społeczne ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności. Powołując § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Prezes ZUS zwrócił uwagę, że, przepis ten przewiduje możliwość umorzenia składek w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oceniając przedmiotową sprawę z punktu widzenia wymienionych powyżej przesłanek organ stwierdził, że brak było podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek, w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwrócił jednocześnie uwagę, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a tytuły egzekucyjne wystawione przez Zakład pozostają w realizacji. Strona jest zaś właścicielką udziału w wysokości 1/6 lokalu mieszkalnego położonego w J. W związku z przesłankami umorzenia należności z tytułu składek na zasadach określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., Prezes Zakładu po przeprowadzeniu analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawczyni uznał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Ją i Jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wystąpiła tym samym przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Odmawiając jednak umorzenia należności z tytułu składek wskazał, iż podejmując negatywne rozstrzygnięcie kierowano się przede wszystkim kryterium interesu społecznego oraz koniecznością zapewnienia wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Prezesa Zakładu, umorzenie tych należności mogło mieć negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie Funduszu oraz na bieżącą i terminową wypłatę przez Zakład świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Organ stwierdził ponadto, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, w związku z pożarem zamieszkiwanego przez wnioskującą lokalu. Poniesienie wyniku pożaru z 2007 r. strat nie mogło mieć wpływu na prowadzenie przez stronę działalności w okresie od 26 stycznia do 31 grudnia 2004 r., jak też powstanie zaległości z tytułu składek. Powoływana we wniosku okoliczność o charakterze nadzwyczajnym miała natomiast wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej strony, w związku z zamieszkaniem na stancji i poniesieniem niezbędnych wydatków na zakup mebli i ubrań. Organ podkreślił, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, że zobowiązana otrzymywała świadczenia z pomocy społecznej od 2004 r., a więc także w okresie przed pożarem. Zwrócił też uwagę, że w związku z pożarem pomocy A.D. udzielił Urząd Gminy. Jak podniesiono uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z kosztami prowadzenia działalności, ryzykiem braku płynności finansowej, chorobą czy braku zleceń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może ponosić negatywnych skutków prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Jako rzecznik interesu społecznego jest bowiem zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy, którymi zarządza. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze strona ponownie podniosła, że znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Wskazując na konieczność likwidacji w związku z nieopłacalnością, prowadzonej ponad rok działalności gospodarczej i niemożność spłaty zadłużenia względem Zakładu, ponownie opisała stan majątkowy swojej rodziny. Podała również wysokość otrzymywanego wynagrodzenia i ponoszonych wydatków podkreślając, iż jej dochody są bardzo niskie i nie wystarczają na bieżące potrzeby. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny nastąpić może po stwierdzeniu, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma natomiast charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny orzekając w danej sprawie pełni bowiem wyłącznie funkcje kasacyjne badając w granicach danej sprawy (art.134 § 1 p.p.s.a.), na podstawie akt (art.133 § 1 p.p.s.a.) zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, co stanowi wskazany wyżej element sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej. W związku z treścią skargi, nie było tym samym kompetencją Sądu orzekanie w niniejszej sprawie w przedmiocie umorzenia wnioskowanej zaległości. Badając natomiast akta sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia skargę należało uwzględnić. Podstawę prawną decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W świetle powołanych przepisów, decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie przyjmuje się, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normy uznaniowej, w szczególności w zakresie norm zawartych w art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w przepisie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., o sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż: "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Dokonując na tle powyższych uwag oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało jej uchylenie. Niewątpliwie zgodzić należy się z przyjętą przez organy oceną, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, skoro z akt sprawy wynika, ze skarżąca osiąga dochody ze stosunku pracy oraz posiada udział we własności 1/6 lokalu przy ul. "[...]" w J. W oparciu o te ustalenia organ nie stwierdził tym samym braku majątku i możliwość prowadzenia wobec zobowiązanej egzekucji. Jednak w wyniku dalszej analizy przychodów i wydatków skarżącej uznał, iż w sytuacji, gdy po dokonaniu niezbędnych opłat i wydatków pozostaje na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jej i dwojga dzieci, kwota 386,96zł miesięcznie, to zobowiązana nie jest w stanie opłacić należności Zakładu. Pomimo stwierdzenia, iż powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącej i jej dzieci, za uzasadnioną organ uznał jednak odmowę umorzenia tych zaległości. Przeważający przy ocenie okoliczności sprawy jest bowiem interes społeczny i konieczność zapewnienia wpływów na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dokonana przez Prezesa ZUS w oparciu o powyższe kryteria, ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza zdaniem Sądu reguły swobodnej oceny dowodów i jest sprzeczna z treścią wyżej wskazanego § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem, to właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną - powodująca zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości. Dokonując analizy powyższej sytuacji organ nie dostrzegł zaś w istocie podnoszonych przez stronę okoliczności związanych ze zdarzeniem nadzwyczajnym, tj. pożarem zajmowanego lokalu, którego skutkiem były według jej twierdzeń istotne straty materialne. W niniejszej sprawie należało zatem skupić się na szczególnie dokładnej i rzetelnej ocenie sytuacji majątkowej strony skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności z nią związanych. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazując istotne z punktu widzenia cyt. wyżej przepisu rozporządzenia ustalenia faktyczne sformułował wnioski z tym przepisem sprzeczne. Za zbyt daleko idące, wobec niewątpliwie sytuacji materialnej strony powodującej trudności w rozwiązywaniu problemów życia codziennego, należy uznać twierdzenie organu, iż umorzenie należności przypadających na rzecz funduszu spowodować może mieć negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na terminową wypłatę świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wyrażonej przez ZUS oceny w powyższym zakresie nie sposób podzielić również z tego względu, iż zaprezentowane stanowisko w istocie ograniczałoby, albo nawet wręcz eliminowałoby, potrzebę i sens regulacji ustanowionej przepisami art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. W przedmiotowej sprawie nie sposób zaś nie przyjąć, że sytuacja skarżącej odpowiada wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia przesłance umorzenia zaległych składek. Należy zaznaczyć, iż organ nie uzasadnił, dlaczego sytuacja skarżącej nie spełnia ustawowej przesłanki umorzenia należności, przy czym w ocenie Sądu, wobec zaaprobowanych dowodów dotyczących środków pozostających w dyspozycji skarżącej na zaspokojenie elementarnych potrzeb, wniosku organu nie sposób uzasadnić. Podkreślenia wymaga, że nawet ustalenie, iż skarżąca spełnia przesłanki do umorzenia zaległości, organ – w ramach uznania administracyjnego – ma prawo odmówić udzielenia ulgi, uzasadniając swoje stanowisko co do odmowy przyznania jej stronie. Wystąpienie owej przesłanki nie oznacza bowiem, że organ jest automatycznie zobowiązany do przyznania wnioskowanej ulgi. Instytucja uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Odmowa umorzenia należności w takiej sytuacji musi opierać się na rzeczywistych podstawach zaś jej uzasadnienie pełne, logiczne i spójne. Wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i ponownie omówione przez organ orzekający zważywszy, że w decyzja w sprawie dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Zdaniem Sądu, przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych powyżej okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę organ po ustaleniu aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej strony, powinien zatem dokonać oceny poszczególnych dowodów z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.