I SA/Ol 919/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka, asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018r. sprawy ze skargi podmiotu A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. Parafia "[...]" (dalej: "strona" lub "skarżąca") złożyła w dniu "[...]" wniosek o dofinansowanie projektu pt. ""[...]"" w konkursie nr "[...]", organizowanym przez Zarząd Województwa (dalej: "Instytucja Zarządzająca" lub "IZ") w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 6 – Kultura i Dziedzictwo, Działanie 6.1 – Infrastruktura kultury, Poddziałanie 6.1.1 – Dziedzictwo kulturowe. Z opisu projektu wynika, że miał zostać utworzony szlak turystyczny, obejmujący trzy kościoły nad "[...]". Celem projektu był wzrost potencjału turystycznego poprzez ochronę i zachowanie dziedzictwa kulturowego trzech "[...]" kościołów "[...]". Wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przekazany do oceny formalno - merytorycznej. Na etapie oceny kryteriów formalnych merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wniosek został oceniony pozytywnie i został poddany ocenie merytorycznej punktowej. Na tym etapie wniosek o dofinansowanie projektu otrzymał 28,00 pkt na 48,00 pkt możliwych do uzyskania, czyli 58,33 % maksymalnej liczby punktów (projekt otrzymuje pozytywną ocenę w przypadku uzyskania co najmniej 50 % maksymalnej liczby punktów). Następnie wniosek został oceniony w ramach kryteriów merytorycznych premiujących i otrzymał 10 punktów na 17 możliwych do uzyskania. W sumie wniosek o dofinansowanie otrzymał 38 punktów. Skarżąca nie otrzymała jednak dofinansowania, ponieważ IZ pismem znak: "[...]" z "[...]" poinformowała, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów ww. konkursie była niewystarczająca na objęcie ww. projektu dofinansowaniem. Skarżąca w dniu "[...]" złożyła protest, w którym zakwestionowała ocenę w zakresie: kryterium merytorycznego punktowego nr 2 - "Efektywność kosztowa zwiększenia o 1 osobę oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne", kryterium merytorycznego premiującego nr 7 - "Kompleksowość proponowanych działań inwestycyjnych" oraz kryterium merytorycznego premiującego nr 7 - "Projekt wynika z lokalnego programu rewitalizacji". W zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 2 - "Efektywność kosztowa zwiększenia o 1 osobę oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne" zarzucono Instytucji Zarządzającej brak podania wystarczających wskazówek dot. zastosowania właściwej metody obliczeń w ramach przedmiotowego kryterium. Skarżąca wskazała, że należało zastosować metodę [pic]efektywności kosztowej, posługując się wskaźnikiem dynamicznego kosztu jednostkowego (DGC). W zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 7 - "Kompleksowość proponowanych działań inwestycyjnych" wskazano, że organ zajął niewłaściwe stanowisko, twierdząc, iż brak elementu projektu związanego z budową instalacji odgromowej (już funkcjonującej) powinien skutkować brakiem przyznania stosownej punktacji. W zakresie kryterium merytorycznego premiującego nr 7 podniesiono, że bezzasadnie organ nie wziął pod uwagę, iż skarżąca nie miała wpływu na jakość Lokalnego Programu Rozwoju dla Miasta i Gminy (dalej: "LPR"). IZ nie uwzględniła protestu, powiadamiając o tym stronę pismem z dnia "[...]" "[...]". Instytucja Zarządzająca wskazała, że w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 2 ocenie podlega średni umowny koszt jednostkowy uzyskania 1 jednostki wskaźnika produktu w projekcie, w porównaniu z analogicznym kosztem jednostkowym zaplanowanym w Programie. Wyjaśniono, że umowny koszt jednostkowy wykorzystany do wyliczenia wartości wskaźnika w Programie wyniósł 480 zł/os i stanowił on punkt odniesienia podczas oceny projektów tym kryterium. Zauważono, że we wniosku o dofinansowanie wskaźnik produktu - wzrost oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiącego atrakcje turystyczne wynosi 2013,00 odwiedzin na rok, przy wartości dofinansowania z EFRR wynoszącej 4 391 720,66 zł. W związku z tym efektywność kosztowa zwiększenia o 1 osobę oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne wyniosła 2 182 zł/szt, co wynika z podzielenia kwoty dofinansowania (4 391 720,66 zł) przez ww. wskaźnik produktu, wynoszący 2 013 odwiedzin na rok, co w efekcie przekłada się na 0 pkt. IZ podkreśliła, że zaprezentowany sposób obliczenia wskaźnika był stosowany w odniesieniu do wszystkich projektów zgłoszonych do konkursu w ramach Działania 6.1. Infrastruktura kultury Poddziałania 6.1.1 Dziedzictwo kultury RPO na lata 2014-2020, co oznacza, że skarżąca nie została nierówno potraktowana i że w związku z takim sposobem oceny nie uległy pogorszeniu dla niej warunki udziału w konkursie. Natomiast w zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 7, w którym skarżąca otrzymała 5 punktów, IZ stwierdziła, że we wniosku brak elementu projektu związanego z budową instalacji odgromowej (już funkcjonującej), co nie pozwala na przyznanie dodatkowego punktu. Punkt taki mógłby zostać przyznany, gdyby skarżąca przewidziała w ramach realizacji projektu takie zadania, które prowadziłyby do poprawy stanu obiektów (np. poprzez zabezpieczenia przeciwpożarowe) lub gdyby przewidziała innowacyjne rozwiązania technologiczne, techniczne lub organizacyjne. Co do trzeciego kwestionowanego kryterium, w ramach którego skarżąca mogła otrzymać dwa dodatkowe punkty premiujące, IZ wskazała, że LPR dla Miasta i Gminy nie jest [pic]zgodny z Wytycznymi w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, mimo że taki wymóg wynika bezpośrednio z Karty z definicjami. Nie uznano za zasadne podnoszonych przez stronę argumentów wskazujących na brak wpływu skarżącej na jakość LPR i zauważono, że strona mogła przed złożeniem wniosku o dofinansowanie dokonać samodzielnej oceny LPR. Instytucja Zarządzająca podniosła także, że wszystkie podniesione w proteście zarzuty mają podłoże w nieprecyzyjnym zastosowaniu przez skarżącą zasad Konkursu podczas przygotowywania wniosku o dofinansowanie. Skarżąca, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Instytucji Zarządzającej, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze zażądano jej uwzględnienia poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż projekt powinien otrzymać dodatkowych 9 punktów. Zarzucono przeprowadzenie oceny w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców oraz pogorszeniem warunków udziału w konkursie dla skarżącej. Zarzuty skargi dotyczą wszystkich trzech ww. kryteriów. W kwestii oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 2 - Efektywność kosztowa zwiększenia o 1 osobę oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne - zarzucono organowi nieokreślenie dostatecznych wskazówek co do zastosowania właściwej metody obliczeń w ramach tego kryterium. Skarżąca stoi na stanowisku, że treść Regulaminu konkursu nie zabraniała zastosowania przyjętej przez skarżącą metody efektywności kosztowej przy użyciu wskaźnika dynamicznego kosztu jednostkowego (DGC - dynamic generation cost). Według skarżącej niewłaściwe było przyjęcie przez ekspertów wskaźnika kosztu jednostkowego, co w odróżnieniu od wskaźnika efektywności kosztowej opisanym w kryterium nie jest, według strony, prawidłowe. Pierwszy z wymienionych jest miarą statyczną, drugi - dynamiczną, dającą zróżnicowane wyniki. Odnośnie do kryterium merytorycznego punktowego nr 7 - Kompleksowość proponowanych działań inwestycyjnych wskazano, że we wniosku aplikacyjnym uwzględniono montaż instalacji odgromowej. Skoro z Projektu budowlanego, dołączonego do wniosku wynika, że w obiekcie istnieje już instalacja odgromowa, to nie było potrzeby uwzględnienia jej w harmonogramie, jak też nie było potrzeby jej ponownego wykonania. Skarżąca zakwestionowała także ocenę w ramach kryterium merytorycznego premiującego nr 7 - Projekt wynika z lokalnego programu rewitalizacji, wskazując, że ocena zaprezentowana przez IZ skutkuje nierównym traktowaniem wnioskodawcy oraz pogorszeniem dla niego warunków udziału w konkursie. Podniesiono, że uzasadnienie oceny ekspertów wybiega poza nazewnictwo pkt 7 Załącznika nr 11, gdyż jego treść nie wskazuje, iż Lokalny Program Rewitalizacji Miasta 2008 - 2023 powinien być zgodny z Wytycznymi w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014 - 2020, a tym samym przejść w tym zakresie pozytywną procedurę weryfikacyjną. W Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 3 do Regulaminu, naboru, znajduje się rozwinięcie do opisu załącznika pt.: Program rewitalizacji - "Dokument ten musi być przygotowany zgodnie z obowiązującymi wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju p.t. Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020." Strona skarżąca podkreśliła, że zakładała, iż przedstawiony do konkursu dokument LPR spełnia kryteria opisane powyżej. Ponadto opis ten nie ma odzwierciedlenia w treści kryterium punktu 7 Załącznika nr 11, wobec czego można było przyjąć w dobrej wierze niniejszy warunek jako spełniony. Same Wytyczne mają charakter zaleceń, a więc w opinii skarżącej powinny stanowić jedynie dodatkowe źródło punktacji wskazanego kryterium. Procedura konkursowa przewidywała możliwość przeprowadzenia dodatkowego spotkania, które dałoby skarżącej szansę otrzymanie sprawiedliwej oceny, lecz organ z możliwości tej nie skorzystał. Skarżąca podkreśliła, że nie miała wpływu na jakość LPR, załączonego do aplikacji, przez co warunek spełnienia zgodności LPR Miasta i Gminy z Wytycznymi w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020 stawia ją w niekorzystnej sytuacji w trakcie dokonywanej oceny. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca odniosła się szeroko do zarzutów skargi i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zasady postępowania obowiązujące organ podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów, określone zostały w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (DzU 2017 r. poz.1460 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"). Naruszenia przepisów tej ustawy skarżąca nie zarzuca. Sąd, nie będąc jednak związany granicami skargi, jest zobowiązany na podstawie art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U 2017 r. poz. 1369 ze zm.) do przeprowadzenia kontroli w granicach sprawy, wobec czego zbadał z urzędu, czy Instytucja Zarządzająca nie naruszyła zasad określonych w ustawie wdrożeniowej. Z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej wynika, że sąd może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W postępowaniu sądowym badane jest, czy został zachowany tryb postępowania określony przepisami prawa i kryteriami wyboru projektów zawartymi w przepisach i stosownych regulaminach konkursowych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sąd bada, czy miały one wpływ na wynik oceny. W art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej zawarte są wiążące organ zasady wyboru projektów, nakazujące dokonywanie oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Dodać przy tym należy, iż rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy wszakże zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Bowiem sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że sąd nie jest kolejną, trzecią instancją badającą poprawność wniosku, lecz dokonuje kontroli prawidłowości oceny działania organu. Może zaś sąd stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą. Zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w Konkursie, w którym brała udział skarżąca, określa Regulamin konkursu nr: "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 6 – Kultura i Dziedzictwo, Działanie 6.1 – Infrastruktura kultury, Poddziałanie 6.1.1 – Dziedzictwo kulturowe (dalej: "Regulamin"). W §11 ust.13 Regulaminu zapisano, że kryteria merytoryczne wyboru projektów w ramach RPO na lata 2014-2010 zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO i określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych (SZOOP). Z kolei z ust.15 § 11 ust. 15 Regulaminu wynika, że ocena kryteriów merytorycznych jest oceną kilkustopniową obejmującą: 1) ocenę kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych); 2) ocenę kryteriów merytorycznych punktowych, 3 ) ocenę kryteriów merytorycznych premiujących. W trakcie oceny wniosku eksperci oparli się na następujących dokumentach, będących załącznikami do ww. Regulaminu: wzór karty oceny kryteriów merytorycznych punktowych wyboru projektów (załącznik nr 10 do Regulaminu), wzór karty oceny kryteriów merytorycznych premiujących wyboru projektów (załącznik nr 11 do Regulaminu) oraz Lista sprawdzająca w zakresie spójności i poprawności sporządzenia Programu rewitalizacji w ramach Działania 6.1 Infrastruktura kultury, Poddziałania 6.1.1 Dziedzictwo kulturowe Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (załącznik nr 13 do Regulaminu); Istotny jest także załącznik nr 12 do Regulaminu, który zawiera Kartę z definicjami Kryteriów wyboru projektów wraz z wymogami formalnymi w ramach Osi priorytetowej Kultura i dziedzictwo Poddziałanie 6.1.1 Dziedzictwo kulturowe (dalej: "Karta z definicjami"), na podstawie której przeprowadzona została ocena. W rozpatrywanej sprawie zarysowały się trzy główne kwestie sporne pomiędzy stronami, dotyczące punktacji w ramach oceny kryteriów: 1. Kryterium merytoryczne punktowe nr 2 - Efektywność kosztowa zwiększenia o 1 osobę oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne. 2. Kryterium merytoryczne punktowe nr 7 - Kompleksowość proponowanych działań inwestycyjnych. 3. Kryterium merytoryczne premiujące nr 7 - Projekt wynika z lokalnego programu rewitalizacji. Analiza treści postanowień Regulaminu i ww. dokumentów stanowiących załączniki do Regulaminu prowadzi do wniosku, że Instytucja Zarządzająca nie naruszyła trybu postępowania wyznaczonego ww. Regulaminem, który szczegółowo reguluje wszystkie istotne kwestie dotyczące: zakresu operacji, uprawnionych wnioskodawców i warunków przyznawania wsparcia. Trzeba podkreślić, że przystępując do konkursu skarżąca zaakceptowała postanowienia Regulaminu. A zatem zaakceptowała także kryteria wyboru projektów, w oparciu o które została dokonana ocena projektu, bowiem te kryteria stanowią integralną część Regulaminu. Ocena wniosku skarżącej dokonana została przy udziale ekspertów, przy czym podkreślenia wymaga, że po wniesieniu protestu wniosek oceniali inni eksperci. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie roli ekspertów, którzy spełniają przy ocenie rolę "biegłego". Osoby te legitymują się specjalistyczną wiedzą lub umiejętnościami z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić prawidłowości wydanej opinii, gdyż sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii. Dlatego też rozpatrując sprawę, sąd nie podważa opinii wydanych przez ekspertów. Sąd bada, czy w toku konkursu nie doszło do złamania jego zasad wynikających z przepisów regulujących jego zasady, zawartych w Regulaminie konkursu i związanych z nim dokumentów oraz dokonuje kontroli zgodności postępowania konkursowego z zasadami wynikającymi z ustawy wdrożeniowej. Mając powyższe na uwadze, sąd uznaje za niezasadny zarzut błędnej oceny kryterium merytorycznego punktowego 2 "Efektywność kosztowa zwiększenia o 1 osobę oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne", co do którego skarżąca zarzuca organowi przyjęcie błędnej metody obliczenia wskaźnika produktu zamiast metody proponowanej przez skarżącą. Podkreślenia wymaga, że to w gestii organu leży przyjęcie metody oceny, która zostaje niejako narzucona wszystkim wnioskodawcom. Dodać należy, że metoda zastosowana przez organ była metodą użytą do sprawdzenia pozostałych projektów złożonych w tym konkursie. Zatem wniosek skarżącej nie został oceniony według innych zasad niż pozostałe wnioski. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący oceny w zakresie Kryterium merytorycznego punktowego nr 7 – "Kompleksowość proponowanych działań inwestycyjnych". Należy podkreślić, że nie dlatego nie przyznano skarżącej punktów, iż nie ujęła w projekcie instalacji odgromowej, lecz dlatego, że owa, istniejąca w chwili składania wniosku instalacja, w żadnym wypadku nie może zostać uznana za ulepszenie będące efektem realizacji projektu. Z wyżej wymienionych dokumentów regulujących procedurę konkursową wynika, że dodatkowe punkty mogą być przyznane za ulepszenie. Skarżąca we wniosku nie zaproponowała żadnych działań, które mogłyby zostać uznane za ulepszenie. Dlatego IZ zasadnie nie przyznała skarżącej dodatkowego punktu w ramach tego kryterium. W kwestii zarzutu błędnej oceny w ramach Kryterium merytorycznego premiującego nr 7 - Projekt wynika z lokalnego programu rewitalizacji, wskazać należy, że jednym z istotnych elementów systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 są Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, których podstawą są przepisy ustawy wdrożeniowej. Słusznie wskazał organ, że w trakcie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów rewitalizacyjnych możliwe jest sprawdzenie spełnienia wymogu, o którym mowa w pkt 2 lit. b ww. Wytycznych, czyli tego, czy program rewitalizacji, z którego wynika składany projekt rewitalizacyjny, spełnia wymagania określone w Wytycznych, tzn. czy posiada określone w nich cechy i elementy. Ocena, dokonana przez KOP, wykazała, że LPR nie jest zgodny z powyższymi wytycznymi, dlatego też nie przyznano wnioskodawcy dodatkowych punktów w ramach ww. kryterium. Argumentacja skarżącej, iż nie miała ona wpływu na treść LPR, wprawdzie zgodna z prawdą, nie miała jednak znaczenia dla dokonywanej oceny. Należy powtórzyć za organem, że przed przystąpieniem do konkursu skarżąca miała obowiązek zapoznania się z jego warunkami, w tym także w zakresie weryfikacji programów rewitalizacyjnych w oparciu o ww. Wytyczne, co wynika także z treści Regulaminu konkursu, który strona zaakceptowała. W tych realiach faktycznych i prawnych sąd nie dopatrzył się ani naruszenia przez organ zasad oceniania wniosków, zawartych w wyżej opisanej dokumentacji konkursowej, ani zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nie można bowiem zarzucić organowi, aby dokonał oceny projektu w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny bądź stronniczy, jak też aby złamał zasadę przyznania wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W związku z powyższym, wobec niestwierdzenia, aby w związku z dokonaną przez IZ oceną projektu doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę należało oddalić.