I SA/Ol 98/11

Dnia 10 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 roku w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A w Ż.R. na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o ponowne wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego i ustalenia należności podlegających restrukturyzacji postanawia: odrzucić skargę Spółka A z siedzibą w Ż.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o ponowne wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego i ustalenie należności podlegających restrukturyzacji. Z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 lipca 2010 r. Spółka na podstawie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne ustalenie należności podlegających restrukturyzacji. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie restrukturyzacji składek na fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2001 r. Jak wskazała strona, w toku postępowania egzekucyjnego okazało się, że przedmiotowa decyzja nie objęła zaległości z tytułu składek, jakie ciążyły na jej prawnym poprzedniku, tj. Przedsiębiorstwie B z siedzibą w Ż.R. W tej sytuacji, w ocenie wnioskodawczyni, Zakład powinien był ponownie ustalić kwoty podlegające restrukturyzacji i wydać nową decyzję w tym zakresie. Pismem z dnia "[...]", Nr "[...]", Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostawił powyższy wniosek strony bez rozpatrzenia. Powołując przepis art. 12 ust. 1 i 6 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, Zakład wskazał, że wniosek o restrukturyzację został przez stronę złożony po upływie ustawowego 45 – dniowego terminu liczonego od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 października 2002 r. Podniósł również, że postępowanie restrukturyzacyjne dotyczące należności za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2001 r. zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia "[...]" o umorzeniu należności objętych tym postępowaniem, od której to strona nie złożyła odwołania. Wskazał ponadto, że decyzją z dnia "[...]" odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". Jednakże strona również nie skorzystała z możliwości zaskarżenia tej decyzji. Pismem z dnia 25 października 2010 r., powołując art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., strona wezwała Zakład do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne ustalenie należności podlegających restrukturyzacji. W uzasadnieniu podniosła, że wniosek o restrukturyzację został złożony w ustawowym terminie (28 października 2002 r.), a pismem z dnia 9 lipca 2010 r. wniosła jedynie o ponowne ustalenie należności podlegających restrukturyzacji, gdyż dopiero po uprawomocnieniu się wydanej w tym zakresie decyzji wyszło na jaw, iż na skutek błędu Zakładu nie ujęto w niej wszystkich zaległości z tytułu składek, jakie obciążały Spółkę. W ocenie skarżącego pozostawienie bez rozpatrzenia jego wniosku, jako czynność podjęta na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismem z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostawił bez rozpatrzenia pismo strony z dnia 25 października 2010 r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie wskazał, że postępowanie restrukturyzacyjne toczyło się na wniosek strony, w którym nie wskazała ona na istnienie zaległości Spółki B. Zakład nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia w sprawie ponad zakres złożonego przez stronę wniosku. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" o pozostawieniu wniosku z dnia 9 lipca 2010 r. bez rozpatrzenia, strona zarzuciła naruszenie art. 9 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podał podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Wskazując na brzmienie art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Spółka podkreśliła, że w sprawie zaistniała przesłanka ujawnienia okoliczności istniejących przed dniem wydania decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń. Strona jest bowiem następcą prawnym Spółki B (postanowienie Sądu Rejonowego Wydział V Gospodarczy z dnia "[...]", sygn. akt "[...]") i z tego tytułu przejęła odpowiedzialność za ciążące na poprzedniku zobowiązania. Tymczasem Zakład pominął w postępowaniu restrukturyzacyjnym zobowiązania Spółki B ciążące na skarżącej z mocy prawa jako na następcy prawnym. Strona nie odwołała się od błędnej decyzji Zakładu, gdyż pozostawała w zaufaniu do organu restrukturyzacyjnego, uznając, że objął on decyzją wszystkiej jej zaległości. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego uzyskała wiedzę o błędach tego organu. Z tego też względu podjęła działania w kierunku wzruszenia decyzji restrukturyzacyjnej, domagając się ponownego ustalenia należności podlegających restrukturyzacji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarga została wniesiona po terminie. Będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie organu z dnia "[...]" zostało doręczone stronie w dniu 13 października 2010 r., natomiast skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 7 stycznia 2011 r., a więc po terminie. Ponadto, w ocenie Zakładu, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje od rozstrzygnięcia o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o ponowne ustalenie należności podlegających restrukturyzacji. Ustawa o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców stanowi bowiem lex specialis i z uwagi na ograniczoną temporalnie właściwość oraz cel regulacji nie przewiduje możliwości ponownej weryfikacji rozstrzygnięcia, które zapadło w zakresie obejmującym okoliczności ujawnione i zawarte zgodnie z wolą wnioskodawcy w samym wniosku. Z w/w względów w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z ostrożności procesowej Zakład wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia złożonego przez skarżącą na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wniosku o ponowne wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego i ustalenie należności podlegających restrukturyzacji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Jednocześnie ustawa zasadnicza w art. 184 precyzuje, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przyjęcie domniemania właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych ustawowo dla innych sądów, prowadzi do wniosku, że dla uznania właściwości sądu szczególnego, w tym sądu administracyjnego, konieczne jest istnienie w systemie prawa przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby, że ten właśnie sąd jest właściwy do rozpoznania sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest również, że przepis art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) zawiera definicję legalną spraw cywilnych, które określa jako sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których przepisy Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Z powyższego wynika, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały pod względem formalnym zakwalifikowane przez ustawodawcę jako sprawy cywilne, pomimo iż w ujęciu materialnym spełniają przesłanki uznania ich za sprawy administracyjne. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 (Lex nr 267015), oznacza to, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Odwołując się poczynionych na wstępie uwag odnośnie określonego przepisami Konstytucji RP zakresu kognicji sądów administracyjnych, zwrócić należy uwagę na treść art. 83 ust. 1 – 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w szczególności w sprawach wymienionych w pkt 1 – 5. W art. 83 ust. 2 wspomniana ustawa wprowadza regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji administracyjnych podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia. Do kompetencji sądów administracyjnych zostały natomiast przekazane jedynie sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. sprawy ze skarg na decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku oraz na decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, a także na decyzje w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie ustawa nie przewiduje bowiem możliwości wniesienia odwołania, lecz wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się zaś odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 83a ust. 1 w/w ustawy prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi z kolei, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 83a ust. 3 ustawy w sprawach rozstrzygniętych orzeczeniem właściwego sądu Zakład, na podstawie dowodów lub okoliczności, o których mowa w ust. 1: 1) wydaje we własnym zakresie decyzję przyznającą prawo lub określającą zobowiązanie, jeśli jest to korzystne dla zainteresowanego; 2) występuje do właściwego sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że prawo nie istnieje lub zobowiązanie jest wyższe niż określone w decyzji. Z wyżej przywołanej regulacji o charakterze szczególnym wynika, że co do zasady wszelkie kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wyłącznie sprawy określone w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które w drodze wyjątku pozostają sprawami administracyjnymi zarówno w ujęciu materialnym i formalnym, zostały poddane kognicji sądów administracyjnych. Tylko w takim wąskim zakresie ustawodawca dopuścił drogę sądowoadministracyjną w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W odniesieniu natomiast do decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 83a w/w ustawy, w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że podlegają one kontroli sądu powszechnego (p. wyrok SN z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, Lex nr 550987). W tym zakresie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego orzeczenia podniósł, że decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych, z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Stąd też brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek w zależności od tego, czy decyzja została wydana w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, (Lex nr 493540), wyraził pogląd, że przepis ten pozwala w drodze wyjątku na weryfikację przez sąd administracyjny ostatecznej decyzji Zakładu, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 83a ust. 1 i 2 ustawy przewiduje dwa odrębne tryby postępowań, z których jedno toczy się na wniosek strony (ust. 1), a drugie wyłącznie z urzędu (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 powołanego artykułu określają także w odmienny sposób przesłanki zastosowania poszczególnych trybów, co również uzasadnia tezę o ich odrębności. Art. 83a ust. 2 ustawy wymaga bowiem, by od decyzji ostatecznej Zakładu nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, a ponadto wskazuje, iż uchylenie, zmiana lub unieważnienie decyzji następuje na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma jednak w treści art. 83a ust. 1 ustawy. Z powyższych względów należy uznać, że unormowanie dotyczące wzruszania decyzji ostatecznych Zakładu na wniosek strony jest kompletne i zostało uregulowane wyłącznie w art. 83a ust. 1 ustawy. Dla odczytania normy ustanowionej tym przepisem doprecyzowujące znaczenie ma również ust. 3, który wskazuje na udział w tym postępowaniu w określonych przypadkach właściwego sądu. Sądem właściwym w tych przypadkach może być natomiast jedynie ten sąd, który jest właściwy na mocy art. 83 ust. 2 ustawy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych, czyli sąd powszechny. Podkreślić jeszcze raz należy, że jak wynika z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., NSA dopuścił możliwość kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Zakładu wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jedynie na zasadzie wyjątku, w sytuacji, w której nie ma bowiem obaw co do powstania kolizji pomiędzy postępowaniami wynikającym z poddania ich kontroli zarówno sądu powszechnego, jak i sądu administracyjnego. Takie rozgraniczenie nie jest jednak możliwe na gruncie art. 83a ust. 1 ustawy. Przepis ten bowiem, odmienne do regulacji art. 83a ust. 2 ustawy, nie zawęża możliwości uruchomienia trybu nadzwyczajnego jedynie do decyzji ostatecznych Zakładu, które nie były poddane kontroli sądu powszechnego. Z powyższych względów należało uznać, że sprawy z wniosku strony o ponowne ustalenie prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu (art. 83a ust. 1 w/w ustawy) należą do właściwości sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Uznać zatem należało, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła sprawy spoza zakresu właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.