I SAB/Ol 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski,, sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 oddala skargę. I SAB/Ol 3/13 Uzasadnienie Wnioskiem z 30 kwietnia 2007 r. D. P. (zwana dalej Skarżącą) wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (zwanego dalej Kierownikiem Biura ARiMR) o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Decyzją z 21 stycznia 2008 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność w wysokości 12.636 zł. W dniu 18 kwietnia 2008 r. w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu. Kontroli podlegały wszystkie działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa, tj. działki: A, B, C, D, i E. Na działkach rolnych A, B i D nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Deklaracja obejmowała bowiem mieszankę wieloletnią z motylkowymi drobnonasiennymi stwierdzono zaś występowanie pastwiska trwałego. Ponadto na działkach A i C stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla działki rolniczej. Z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych ustalonych w kontroli na miejscu postanowieniem z 28 stycznia 2009 r. Kierownik Biura ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, które w ocenie organu było dotknięte wadą zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a. Następnie decyzją z 6 sierpnia 2009 r. organ uchylił decyzję przyznającą wnioskodawczyni płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i wstrzymał przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Jako podstawę prawną wskazał m.in. § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późno zm.), zgodnie z którym, płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Wskazał również art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm). Skarżąca złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na milczenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Wyraziła w nim swoje niezadowolenie w związku z niezałatwieniem sprawy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 wnosząc jednocześnie o nakazanie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania powyższej płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia 25.01.2013 r., uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione podtrzymując prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W konsekwencji powyższego, Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Wskazała, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po zakończeniu postępowania wznowieniowego organ obowiązany był nie tylko uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, ale również wydać nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. W ocenie Skarżącej organ nie rozstrzygnął o istocie sprawy wszczętej z wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, nie wydał, a tym samym nie zakończył tego postępowania. Zdaniem Skarżącej, wstrzymanie płatności zawarte w decyzji wydanej w powołaniu na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.) nie kończy postępowania, a jedynie czyni nienależną płatność przekazaną przed tą decyzją. Jest więc orzeczeniem tymczasowym, wiążącym do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy wniosku o przyznanie płatności. Ponadto, na brak rozstrzygnięcia w sprawie płatności na 2007 rok , w formie przewidzianej przez przepisy prawa, zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1218/12. W odpowiedzi na skargę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż przywołany w decyzji § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów miał również zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2013 r., Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że pojęcie wstrzymania płatności jest tożsame z odmową płatności. Powołując się na art. 7,8, 11 k.p.a. wskazała, iż organ powinien w sposób jasny sformułować sentencję decyzji, tak aby Strona nie uznała decyzji jako rozstrzygnięcia tymczasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności. W przedmiotowej sprawie, Skarżąca zarzuca Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR bezczynność polegającą na niewydaniu stosownie do art. 151 k.p.a. nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jej zdaniem, poprzestanie przez organ I instancji na decyzji o wstrzymaniu płatności nie skutkuje zakończeniem postępowania wznowieniowego, które powinno się zakończyć rozstrzygnięciem o przyznaniu płatności lub jej odmowie. W związku z podniesionym zarzutem, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, organ I instancji wydał w dniu 6 sierpnia 2009 r. nową decyzję, którą uchylił decyzję dotychczasową i wstrzymał przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Trzeba zauważyć, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Należy pamiętać, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego może zapaść różne rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. I tak, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być natomiast połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia ( zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, nr 20, poz. 917.). Z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy. W sytuacji więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z dnia 21 stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, zastosowanie miał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm). Zgodnie z ww. przepisem, pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 - na podstawie umowy cywilnoprawnej. Stosownie natomiast do § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Z powołanych wyżej przepisów wynikają jednoznacznie kompetencje organu w zakresie udzielania, wstrzymywania, zawieszania płatności lub zmniejszania w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym. Oznacza to, iż organ został uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia z użyciem terminu "wstrzymanie płatności". Przy czym, skutkiem wstrzymania płatności jest, tak jak w przypadku decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, jej niewypłacenie za dany rok. Faktu wstrzymania płatności za dany rok nie można zatem interpretować w sposób sugerujący, że istnieje jeszcze jakieś zobowiązanie wobec Skarżącej. Fakt wstrzymania płatności za dany rok oznacza, że Skarżąca utraciła podstawę prawną do otrzymania płatności za ten rok, a jeśli płatności te zostały Stronie wypłacone, to są to płatności nienależne. Oczywistym jest także, że treści rozstrzygnięcia opartej o § 11 ust. 1 nie należy łączyć z regulacją zawartą w § 17 rozporządzenia wskazującego, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi. Jest to postępowanie odrębne, mające na celu odzyskanie niesłusznie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Wbrew również twierdzeniom Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.10.2012 r., o sygn. akt V SA/Wa 1218/12 nie przesądził o bezczynności organu. Oddalając skargę Strony na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt Sąd wskazał jedynie, iż brak rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (lub odrębnej decyzji) w zakresie uprawnień Skarżącej do przyznania płatności, bądź braku takich uprawnień (odmowa przyznania płatności) pozostaje poza kontrolą Sądu w tym postępowaniu. Pozostawił również swobodnej ocenie Strony wystąpienie do organu ze stosownym wnioskiem. Podsumowując, ponieważ decyzja o wstrzymaniu płatności rolnośrodowiskowej mieści się w ramach przywołanych wyżej unormowań, winna być traktowania, jako decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. Dlatego też Sąd uznał, iż skarga na bezczynność organu nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.