II SA 1560/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (sprawozdawca) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Sorkwity na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko -Mazurskiego z dnia 12 marca 2003 r., nr PN.0911-84/03 w przedmiocie statutu gminy-- skargę oddala. II SA 1560/03 Uzasadnienie Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 marca 2003r. Nr PN.0911-84/03 stwierdził nieważność uchwały Nr IV/34/2003 Rady Gminy w Sorkwitach z dnia 27 lutego 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Sorkwity stanowiącego załącznik Nr l do ww. uchwały w części dotyczącej: § 15, § 20, § 67 ust.l, § 78, § 83 ust. l Statutu Gminy oraz § 5 Regulaminu Komisji Rewizyjnej stanowiącego załącznik Nr 4 do Statutu Gminy Sorkwity. Organ nadzoru zarzucił, że § 15 Statutu Gminy określający wewnętrzne organy gminy w postaci przewodniczącego, wiceprzewodniczącego, komisji rewizyjnej, komisji stałych i doraźnych narusza ustawę z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), poprzez ustanowienie w Statucie organów gminy, które nie zostały przewidziane tą ustawa. Wskazano dalej, iż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje sytuacji, by przewodniczący rady mógł ją reprezentować w stosunkach zewnętrznych oraz by mógł ustanowić pełnomocnika. Wywodzono iż, bezprzedmiotowy jest § 67 ust. l Statutu Gminy określający sposób głosowania kwalifikowaną większością 2/3 głosów wskazując, że takiego rodzaju kwalifikacji głosowania nie przewiduje ustawa o samorządzie gminnym. Zarzucono dalej spornej uchwale, że przywołana ustawa nie przewiduje udzielenia radnemu upomnienia ze względu na uchylanie się przez niego od wykonywania obowiązków na nim ciążących. Wreszcie podkreślono, że wymieniony wyżej § 5 Regulaminu, narusza obowiązujące przepisy, gdyż nie przewidują one wyłączenia członka komisji rewizyjnej od udziału w pracach komisji w sprawach w których zachodzi podejrzenie o jego stronniczość. Wskazano w końcu, iż także § 83 ust. l Statutu Gminy zezwalający radnym na tworzenie klubów, pod warunkiem zadeklarowania w nim udziału przez co najmniej pięciu radnych, nie jest zgodny z prawem. Uzasadniając to stanowisko organ nadzoru przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996r. II S.A. 910/96 (OSNA 1997/4/167). Na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniosła Gmina Sorkwity, kwestionując zasadność wszystkich zarzutów przestawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarżąca w pierwszej kolejności podważyła zasadność stanowiska organu nadzoru w kwestii ustanowienia organów Rady Gminy. Wskazała mianowicie, że są to wewnętrzne organy Rady, a ukonstytuowanie ich nie narusza art. l la ustawy o samorządzie gminnym. Wywodziła dalej, iż chybione są zarzuty rozstrzygnięcia skierowane przeciwko § 20 Statutu bowiem przewodniczący Rady Gminy może reprezentować Radę na zewnątrz. Przy czym w § 20 ograniczono funkcje reprezentacyjne przewodniczącego tylko do reprezentowania Rady, nie zaś gminy. Skarżąca podniosła też, że głosowanie większością 2/3 głosów nie narusza przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Podobnie wskazała, odpierając zarzuty skargi, iż także umieszczenie w przepisach Statutu sankcji dyscyplinarnych przeciwko radnym uchylającym się od wykonywania obowiązków, nie narusza przepisów powyższej ustawy. Skarżąca nie zgodziła się także z tym, iż została zakwestionowana przez wojewodę możliwość tworzenia klubu radnych dopiero w momencie, gdy klub taki pragnie założyć pięciu radnych. Podniesiono wreszcie, iż art. 18a ust. l i 2 powołanej ustawy nie nakłada na gminy jakichkolwiek ograniczeń w kwestii kształtowania składu osobowego komisji rewizyjnej. Dlatego też zdaniem skarżącej, zarzuty organu nadzoru nakierowane przeciwko § 5 Regulaminu są niezasadne. Odpowiadając na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. l ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 12 marca 2003r. odpowiada prawu. Możliwość tworzenia przez gminy prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.). Zgodnie z tym przepisem gminie na podstawie ustawowych upoważnień przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na jej obszarze. Na podstawie zaś art. 40 ust. 2 pkt. l w/w ustawy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m. in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W tym miejscu trzeba z całą stanowczością podkreślić, iż wskazane wyżej przepisy nie dają gminom możliwości całkowicie swobodnego tworzenia przepisów zawartych w statutach. Zgodnie bowiem z konstytucyjnym porządkiem Państwa, przepisy zawarte we wszelkich aktach prawa miejscowego muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. Przechodząc do badania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, iż stanowisko Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zasługuje na uwzględnienie . I tak, niezrozumiałe są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż w sferze tworzenia prawa ustrojowego gmina ma szeroki zakres kompetencji, dlatego też ustanowienie statutem organów Rady Gminy nie narusza ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, iż ustawodawca w art. l la ustawy określił organy gminy, przy czym wyliczenie to jest pełne. Z artykułu tego wynika, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (ewentualnie burmistrz, prezydent miasta). Z tych też względów statut nie może ustanawiać organów nie przewidzianych ustawą. Ustawodawca uregulował także działalność i ustrój rad gmin. W przepisach ustawy brak jest mowy o działających w ramach rady gminy organach. Rada gminy może utworzyć komisję rewizyjna, komisje stałe i doraźne, a także wybrać ze swego grona przewodniczącego. Przewodniczący, jak i powołane komisje nie mogą być jednak organami rady, gdyż organem gminy jest sama rada, a ustawodawca nie przewidział tworzenia w radzie innych organów. Z tych względów w materii tej słuszne jest stanowisko organu nadzoru. Należy się także zgodzić z organem nadzoru w kwestii uprawnień przewodniczącego rady. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż art. 19 ustawy, wprost określa uprawnienia przewodniczącego, ograniczając je wyłącznie do organizowania prac rady oraz prowadzenia jej obrad. Słuszne jest także stanowisko organu nadzoru, według którego Rada nie może podjąć uchwały wyznaczającej inną osobę niż przewodniczący do wykonywania czynności za niego, jak również w kwestii ustanowienia przez przewodniczącego pełnomocnika do reprezentowania Rady. Takich rozwiązań nie przewiduje bowiem powołana ustawa. Art. 19 ust. 2 wskazuje wprost kto może zastępować przewodniczącego i jaki jest tryb wyboru takiej osoby. Zgodnie z tym przepisem to przewodniczący wskazuje jednego z wiceprzewodniczących wybranych przez radę, który ma go zastępować. Przepis ten wyraźnie stanowi także, że w przypadku nieobecności przewodniczącego lub nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zasadne są też argumenty organu nadzoru co do możliwości ustanowienia sposobu głosowania poprzez wprowadzenie statutem kwalifikowanej większości głosów. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy rada gminy podejmuje uchwały zwykłą większością głosów. Inny sposób głosowania może wskazywać jedynie ustawa (taki sposób głosowania przewidziano np. w art. 58 ustawy). Stąd też rada gminy - statutem nie może wprowadzać innych sposobów głosowania. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1995r. SA/Ka 1351/9 (OSS 1994/1/42) wskazując, iż ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą jest niezgodne z prawem i daje organowi nadzoru prawo stwierdzenia nieważności uchwały (art. 94 ust. 1) lub orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2)". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Sąd podzielił także w całości pogląd organu nadzoru w kwestii braku delegacji ustawowej dla rady gminy w przedmiocie umieszczenia w Statucie sankcji polegających na udzielaniu radnym upomnień w przypadku uchylania się przez radnego od wykonywania ciążących na nim obowiązków. Jak bowiem słusznie wskazuje organ nadzoru ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje kompetencji do umieszczenia w statucie gminy takich sankcji. Stąd też uchwała podjęta w tym przedmiocie pozbawiona jest pozbawiona podstawy prawnej. Z tych samych względów za niedopuszczalny należy uznać zapis § 5 Regulaminu Komisji Rewizyjnej. Zasady powoływania komisji rewizyjnej zostały bowiem określone ustawą. Zgodnie z art. 18a ust. l w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, będący przedstawicielami wszystkich klubów z wyjątkiem przewodniczącego rady oraz wiceprzewodniczących. W ustawie brak jest podstawy prawnej, która uprawniałaby do podjęcia uchwały w przedmiocie wyłączenia członka komisji rewizyjnej od udziału w obradach. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela także stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w kwestii sprzeczności z prawem § 83 ust. l Statutu Gminy. Podobne stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 28 listopada 1996r. II SA 910/96 (ONSA 1997/4/167) wskazał mianowicie, iż przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Artykuł 23 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Przepis ten powinien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Wprowadzenie klubów radnych do ustroju gminy kształtowanego jej statutem stwarza konieczność stosownego ich podporządkowania radzie, ponieważ ich zadania i kompetencje muszą być powiązane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Temu celowi służy powierzenie radzie gminy określania zasad działania klubów, obejmujących m.in. osobowe limity ich tworzenia, sposób wpływania na treść ich regulaminów wewnętrznych oraz przekazywania radzie informacji o składzie osobowym klubów. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) należało skargę oddalić.