II SA 2460/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r., sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę. Uchwałą Nr "[...]" z dnia 24 kwietnia 2003r. Rada Gminy w G. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej W. S.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radna prowadzi na własny rachunek działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wskazano, że owa działalność polega na wykonywaniu usług medycznych w pomieszczeniu po byłym Ośrodku Zdrowia. Pomieszczenie to jak wynika z uchwały zajmuje Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej P.O.Z. ""[...]"" w G., na rzecz którego radna świadczy usługi. Ponieważ radna nie zaprzestała prowadzenia tej działalności, Rada Gminy w trybie art. 190 ust. l pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze. zm.), z związku z art. 24f ust.l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2003r. Nr "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż niewątpliwym jest, że radna prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej. Podniesiono jednak, iż warunkiem niezbędnym do zastosowania sankcji z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na pozbawieniu radnego mandatu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: a mianowicie prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej i wykorzystywania w prowadzonej działalności mienia komunalnego gminy. Wskazano, że w ocenie organu nadzoru taka sytuacja nie występuje. Podkreślono, że radna wprawdzie prowadzi działalność gospodarczą na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej POZ ""[...]"",który to Zakład dzierżawi mienie komunalne. Jednak, jak podkreślono, sama radna świadczy usługi medyczne na rzecz tego zakładu na podstawie zawartej umowy. Zawarcie kontraktu z podmiotem korzystającym z mienia komunalnego, nie można utożsamiać - zdaniem organu nadzoru - z prowadzeniem tej działalności z wykorzystaniem tego mienia. Podkreślono, że radna nie ma żadnego tytułu prawnego do władania tym mieniem. Z tego też względu organ nadzoru uchylił wskazaną uchwałę. Rada Gminy w G. nie zgodziła się z poglądem zaprezentowanym w sprawie przez Wojewodę i w dniu 30 czerwca 2003r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na wskazany akt nadzoru. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym tj. 30 dniowego terminu w którym organ nadzoru winien podjąć rozstrzygnięcie. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru dnia 28 kwietnia 2003r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane dopiero 29 maja 2003r. Z tego powodu zdaniem skarżącej, termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został przekroczony, co stanowi rażące naruszenie prawa. W skardze podniesiono dalej, że organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 64 § 4 Kpa., poprzez nie zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzucono wreszcie, spornemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnie. W skardze wywodzono, że nie może budzić wątpliwości fakt wykorzystywania przez radną mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej bez znaczenia jest fakt, że radna nie jest najemcą lub dzierżawcą budynku stanowiącego mienie komunalne. Istotnym jest natomiast fakt łączącej radną umowy z podmiotem wykorzystującym to mienie, na podstawie której prowadzi ona działalność gospodarczą. Skarżąca wskazała także, że przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na fakt, że dotyczy on ograniczeń w związku ze sprawowanym mandatem, nie może być interpretowany w razie wątpliwości na korzyść radnych. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał w pełni swoje stanowisko zawarte rozstrzygnięciu nadzorczym, wnosząc o oddalenie skargi. Podkreślono ponownie, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, by radna posiadała jakiekolwiek prawo do władania mieniem komunalnym. Wskazano także, że fakt nie zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia uchwały z uwagi na instytucjonalne powiązania pomiędzy gminą a organem nadzoru, nie przesądza o wadliwości postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust.l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając pierwszy z zarzutów skargi dotyczący wysłania rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 29 maja 2003r. Sąd nie stwierdził tu naruszenia prawa. Naruszenia tego nie wykazała także strona w toczącym się postępowaniu. Strona skarżąca wywodziła, że organ nadzoru winien w trakcie postępowania w terminie 30 dni wydać rozstrzygnięcie i skutecznie nadać je w urzędzie pocztowym. Bezsporne w sprawie jest to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 26 maja 2003r. Sporna jest natomiast data nadania przesyłki z rozstrzygnięciem w placówce pocztowej. Rozpatrując tą sporną kwestię należy wskazać, że w interpretacji art. 95 ust. l ustawy o samorządzie gminnym regulującego termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego możliwe są trzy warianty. Po pierwsze, że organ musi w terminie 30 dniowym wydać rozstrzygnięcie i w tym terminie doręczyć je stronie. Po drugie, organ ma w powyższym terminie wydać rozstrzygnięcie i w terminie 30 dniowym nadać przesyłkę z rozstrzygnięciem w placówce pocztowej. Wreszcie po trzecie, rozstrzygnięcie organ ma wydać w terminie 30 dniowym, a doręczenie możliwe jest już po owym terminie, przy czym przekroczenie terminu nie może być znaczne. Ze skargi wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało złożone w placówce pocztowej celem nadania w dniu 29 maja 2003r., jednak nie przedstawiono na tę okoliczność dowodów. Na rozprawie zaś pełnomocnik Wojewody podniósł, że owo rozstrzygnięcie zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 28 maja 2003r. Nawet jeżeli przyjąć, że owo rozstrzygnięcie nadano 29 maja 2003r. to i tak, brak jest podstaw prawnych to stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego, jako nadanego po 30 dniowym terminie. Takiej sankcji nie przewiduje bowiem żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym. Sankcja taka nie została zawarta także w Kodeksie postępowania administracyjnego, który ma odpowiednie zastosowanie w sprawie, z mocy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach w niej nie uregulowanych. Zdaniem Sądu należy więc przyjąć, że organ jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia przekazania uchwały gminy i nadania go w urzędzie pocztowym po tym terminie i w konsekwencji data doręczenia go stronom nie ma znaczenia dla ważności tego aktu. Nie może tu bowiem mieć zastosowania przepis art. 110 K.p.a. jako dotyczący decyzji, ponieważ kwestia związania i ważności rozstrzygnięcia nadzorczego uregulowana została w ustawie o samorządzie gminnym. Określenie użyte przez ustawodawcę "orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia", może oznaczać tylko tyle, że organ w tym okresie ma wydać a nie też nadać w urzędzie pocztowym rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż ma do tego ustawowe uprawnienie i z tegoż uprawnienia zachowując wymagany ustawą termin skorzystał Wojewoda w niniejszej sprawie. Sąd nie uznał także za słuszny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 64 ust. 4 kpa, który skutkowałby tak istotnym naruszeniem przepisów postępowania, że czyniłby zasadnym wniosek zawarty w skardze o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd w tym miejscu podziela stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. (sygn. akt OPS 9/02 opubl. ONSA 2003/2/43), że brak jest podstaw do przyjęcia, iż samo nie zawiadomienie gminy przez organ nadzoru o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia uchwały winno powodować już uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i jego wadliwość. W uchwale wskazano dalej, że ze względu na instytucjonalne powiązania pomiędzy gminą a organem nadzoru, to do sądu administracyjnego należy ocena, czy nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez organ nadzoru będzie powodować pozbawienie gminy możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miał wpływu na toczące się postępowanie w sprawie uchylenia uchwały. Organ nadzoru orzekł bowiem na podstawie dokumentów przedstawionych przez gminę i radną W. S.. Zebrany przez organ nadzoru materiał dowodowy jest wyczerpujący, czego nie kwestionuje skarżąca. Poza tym skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że pozbawienie jej prawa do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia nadzorczego, ograniczając się jedynie do wskazania naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 64 § 4 Kpa. Rozstrzygając kwestię merytoryczną sporu dotyczącą interpretacji art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze. Rozważając przedmiotową sprawę, należy przede wszystkim dokonać wykładni językowej oraz celowościowej wskazanego przepisu. Z treści przepisu wynika, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Oznacza to, iż aby uznać iż radny złamał przepis ustawy należy wykazać, że radny wykorzystuje bezpośrednio owo mienie komunalne, sam bądź wspólnie z innymi osobami w działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek. Przy czym radny musi mieć prawo do władania tym mieniem, tzn. radny posiada tytuł prawny uzyskany od gminy do dysponowania mieniem. Może to być np. umowa najmu lub inny stosunek prawny, ale warunkiem koniecznym jest aby to radny był jej stroną, ewentualnie tytuł taki posiadają inne osoby, a radny prowadzi z takimi osobami wspólnie działalność gospodarczą np. spółka cywilna, przy czym radny w porównaniu z takimi przedsiębiorcami zajmuje równą bądź zbliżoną pozycję w uprawnieniach do władania mieniem. W niniejszej sprawie z pewnością taka nie ma miejsca. Radna wprawdzie prowadzi działalność, ale świadczy ona usługi medyczne, na rzecz innego podmiotu gospodarczego, z którym łączy ją jedynie umowa cywilnoprawna. To właśnie ten podmiot (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej P.O.Z. "[...]"), a nie radna, ma uprawnienie do władania mienieniem komunalnym. Fakt, że radna w swej działalności korzysta pośrednio z mienia komunalnego nie ma już znaczenia prawnego dla sprawy. Mienie to jest bowiem w faktycznym władaniu innego przedsiębiorcy. Skarżąca zaś nie wykazała, w toczącym się postępowaniu, by radna faktycznie posiadała uprawnienia władcze do mienia komunalnego. Zdaniem Sądu wykładnia celowościowa przepisu nie przemawia również za uwzględnieniem skargi. Należy bowiem przyjąć, że ów restrykcyjny przepis - będący przecież w systemie prawa opartym na zasadzie wolności gospodarczej wyjątkiem -miał na celu ograniczenie uprzywilejowanej pozycji radnych w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Należy przyjąć, że takie rozumienia przepisu ma utrudnić (uniemożliwić) osobom zajmującym stanowiska publiczne pozyskiwanie i wykorzystywanie mienia komunalnego do celów prywatnych. W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej owo mienie wykorzystuje Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, nie zaś radna. Funkcja publiczna sprawowana przez radną nie miała więc żadnego znaczenia w pozyskaniu i wykorzystywaniu tego mienia. W szczególności, że stan taki istniał jeszcze przed uzyskaniem przez nią mandatu. Wykładnia zastosowana przez skarżącą jest nie do przyjęcia jako zbyt daleko idąca, niezgodna z intencją ustawodawcy, ograniczająca ponad potrzebę swobodę w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnego. Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. W tym stanie prawnym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.