II SA 4150/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w W. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 29 stycznia 2003 r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta O. w części określonej w § 2 ust. 2 pkt 3 tej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 2 ust 2 pkt 3 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Rady Miasta O. na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. w W. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta O., działając na podstawie art. 12 ust. l i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231, ze zm.), podjęła w dniu 29 stycznia 2003r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. § 2 ust. 2 tej uchwały stanowi, że "określa się zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta O. stanowiąc, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w placówkach handlu detalicznego i zakładach gastronomicznych usytuowanych, z wyjątkiem hoteli i pensjonatów, na terenie oraz w budynkach na terenie obiektów: 1) stadionów i innych obiektów sportowych, 2) targowisk, w tym również giełd towarowych - targowisk hurtowych, 3) stacji paliw z wyjątkiem piwa, 4) plaż i kąpielisk, 5) w kioskach ulicznych." W odpowiedzi z dnia 15 października 2003r, na wezwanie A. sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 2 ust. 2 pkt 3 wyżej cytowanej uchwały, Przewodniczący Rady Miasta O. wyjaśnił, że do czasu podjęcia uchwały w tej sprawie obowiązywał na terenie O. całkowity zakaz sprzedaży jakiegokolwiek alkoholu na stacjach paliw i właściciele stacji nie protestowali przeciwko takiemu zakazowi. Podał, że na podstawie art. 12 ust. l i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) rada gminy ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, a określenie stacji benzynowej jako miejsca sprzedaży mieści się w zapisie tego przepisu. Nadto podniósł, że Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia prawa, bowiem nie polecił rozstrzygnięciem nadzorczym usunięcia wady prawnej tej uchwały we wskazanym zakresie. Pełnomocnik A. sp. z o.o. w W. zaskarżył wspomnianą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień objętych § 2 ust. 2 pkt 3 tej uchwały. Zarzucił jej w tej części naruszenie art. 7 i 8 Konstytucji RP, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 i 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu skargi wskazał na interes prawny mocodawcy w żądaniu wyeliminowania zakwestionowanego zapisu uchwały, bowiem w oparciu o ten zapis uchwały Prezydent Miasta O. w dniu 26 sierpnia 2003r. wydał decyzję znak: "[...]" odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczo-przemysłowym usytuowanym na stacji paliw przy ul. "[...]" w O. Podniósł, że art. 12 ust. l i 2 ustawy upoważnia jedynie rade, gminy do ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad ich usytuowania, natomiast nie uprawnia do wskazywania miejsc w których zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż taki zakaz może być wprowadzony na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że te same miejsca ze względu na uwarunkowania lokalne, mają charakter uzasadniający wprowadzanie w nich zakazu sprzedaży alkoholu w jednej gminie, a w innej gminie takiego charakteru już nie posiadają. Wyjaśnił, że stacja paliw jest miejscem sprzedaży, w którym sprzedaje się różne towary, przede wszystkim paliwa lecz nie tylko. Natomiast zakaz o sprzedaży napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 14 ust.6 ustawy ma charakter fakultatywny. Nie może być oparty na - z góry przyjętym- założeniu, że określone miejsca i obiekty z samej istoty kwalifikują się do objęcia ich zakazem sprzedaży, gdyż takie generalne zakazy zostały określone wprost w ustawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy O. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podał, że art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych w innych niż wymienione miejsca, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, bez sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "charakteru miejsca", zatem w ocenie gminy ustawodawca także w tym zakresie pozostawił do uznania rady, które miejsca i obiekty mają charakter uzasadniający wprowadzenie zakazu, bez konieczności wskazywania na czym ten charakter ma polegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W ocenie Sądu zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty prawa miejscowego pod kątem ich zgodności z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta O. z dnia 29 stycznia 2003r. Nr "[...]" powołano się na art. 12 ust. l i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2002r. Nr l47, poz.1231, ze zm.), jednakże przepis ten nie upoważnia do wprowadzania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach i obiektach. Podstawa do działania rady gminy w tym zakresie wynika natomiast z brzmienia art. 14 ust. 6 cytowanej ustawy, który stanowi, że w innych nie wymienionych (art. 14 ust.l-5) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożycia oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Okoliczność, iż Rada Gminy O., nie wskazała tego przepisu jako podstawy prawnej do wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w określonych obiektach oraz na określonym terenie, nie oznacza, że zakazu tego dokonano wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego, a jedynie w tym zakresie nie powołano się na istniejące upoważnienie ustawowe. Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać należy, że kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych ma charakter nadzwyczajny i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych (art. 40 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym). W przedmiotowej sprawie Rada Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przepisów gminnych, na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jednakże niezbędne jest dokonanie oceny, czy przepis ten upoważniał do wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach benzynowych. Analiza tego przepisu z uwzględnieniem pozostałych uregulowań art. 14 ustawy tj. ust. 1-5 musi prowadzić do wniosku, że chodzi tutaj o miejsce lub obiekty, które same w sobie nie są miejscami lub obiektami kwalifikującymi się do wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych. Skoro w ust. l do 5 tegoż przepisu został wprowadzony powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący m.in. sprzedawania napojów alkoholowych, to zapisane upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia stosownych zakazów na swoim terenie nie może służyć generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca lub obiekty, poza objętymi wyliczeniami wskazanymi w ust. l. tego przepisu. W konkluzji stwierdzić należy, że gmina jest upoważniona do wprowadzenia zakazu jedynie w miejscach i obiektach na jej obszarze, jeżeli jest to uzasadnione ich charakterem tzn. mają szczególne znaczenie religijne, oświatowe, kulturalne, społeczne czy też spełniają specyficzną rolę wychowawczą, nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży. Nie jest natomiast do przyjęcia stanowisko pełnomocnika rady gminy, że skoro brak jest określenia w ustawie pojęcia "charakteru miejsca", to oznacza to pełną swobodę do określenia granic takiego zakazu. W tym miejscu należy przywołać wielokrotnie reprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wprowadzenie zakazu spożywania alkoholu, jakkolwiek może być uzasadnione ze względów społecznych, ogranicza swobody obywatelskie, tak jak każdy inny zakaz wprowadzany prze organy państwowe lub samorządowe, dlatego też wprowadzenie takiego zakazu musi być poprzedzone szczególnie staranną interpretacją przepisów prawa i w razie wątpliwości interpretować je tak, aby swobody obywatelskie nie były naruszane - patrz. Wyrok NSA z dnia 28 września 1999r. sygn. akt II SA/Kr 892/99, niepublikowany. Stacja benzynowa jest miejscem sprzedaży (placówką handlową), w której sprzedawane są określone towary. Tylko to, że przedmiotem obrotu są przede wszystkim paliwa do samochodów nie może oznaczać, że stacje benzynowe, same przez się mają charakter uzasadniający wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, zwłaszcza, jeżeli dopuszcza się na ich terenie sprzedaż piwa bez określenia zawartości alkoholu w tym napoju. Skoro zatem wyżej wskazane upoważnienie dla rady gminy ma charakter fakultatywny - nie stanowi bowiem jej obowiązku - to także ten charakter wskazuje, że objecie zakazem określonych miejsc i obiektów winno uwzględniać konkretne uwarunkowania lokalne. Nie może być więc oparte na z góry przyjętym założeniu, że określone miejsca i obiekty generalnie z samej ich istoty kwalifikują się do objęcia ich takim zakazem. Tak określone bowiem rodzajowo miejsca i obiekty bez względu na warunki miejscowe objęte są zakazem wynikającym wprost z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - art. 14 ust. l pkt 1-6. W konkluzji stwierdzić należy, że wprowadzenie przez Radę Gminy O. generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach benzynowych jako takich wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, a tym samym przepis taki jest sprzeczny z treścią art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 październik a 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231, ze zm.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi jako zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta O. z dnia 29 stycznia 2003r. Nr "[...]" na podstawie art. 146 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 201 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.