II SA 594/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Jarząbek Sędziowie WSA Marzenna Glabas (Spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie dodatku specjalnego dla burmistrza oddala skargę. 2 II SA 594/03 Uzasadnienie Rada Miejska w O. uchwałą Nr "[...]" z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę Burmistrzowi przyznała Burmistrzowi dodatek specjalny w wysokości 30% łącznie od wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na okres od 19 listopada do 31 grudnia 2002r. (§ l ust. l pkt 4 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż jeden rok, dodatek specjalny. Wskazano dalej powołując się na art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), że burmistrz jest pracownikiem samorządowym na podstawie wyboru. Wskazano wreszcie, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia burmistrza. W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do naliczenia wynagrodzenia od 19 listopada 2002r. W dniu 2 stycznia 2003r. Wojewoda działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej ustalenia Burmistrzowi dodatku specjalnego. 2 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru, przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia wójtowi wynagrodzenia. Nie upoważnia natomiast rady gminy do przyznania wójtowi dodatku specjalnego. Wywodzono dalej, że zgodnie z § 7 cyt. wyżej rozporządzenia, pracownikowi przyznaje dodatek specjalny jego kierownik, którym zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym jest wójt. Podniesiono, że wprawdzie w dniu 13 grudnia 2002r. weszła w życie zmiana wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, przyznająca radzie gminy możliwość przyznania wójtom dodatków specjalnych, ale zmiana ta nie obowiązywał jeszcze w dniu podjęcia spornej uchwały. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina O. Zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 7 ust. la rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. W skardze podtrzymano stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazano, że wprawdzie w § 7 ust. l rozporządzenia nie było wyraźnego zapisu upoważniającego do przyznania dodatku specjalnego dla osoby piastującej stanowisko burmistrza, ale - zdaniem skarżącego - uprawnienie takie wynikało z wykładni przepisów rozporządzenia, ustawy o pracownikach samorządowych i o samorządzie gminnym. Wywodzono dalej, że interpretacja tych przepisów pozwalała na przyznanie dodatku specjalnego burmistrzowi, przy założeniu, że jest on pracownikiem samorządowym, a jego pracodawcą jest rada miejska. Wskazano dalej, że ów stan prawny został zmieniony przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 210, poz. 1784, dalej: rozporządzenie zmieniające). Rozporządzenie to zostało ogłoszone w dniu 13 grudnia 2002r. Rozporządzenie to jednak, zgodnie z § 2 ma zastosowanie od dnia 27 paź- 3 dziernika 2002r. Skoro więc zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 5 grudnia 2002r., a powyższa zmiana ma zastosowanie od dnia 27 października 2002r. to bezpodstawny i bezprawny jest zarzut Wojewody, jakoby zaskarżona uchwała była pozbawiona podstawy prawnej, skoro w tym czasie rozporządzenie zmieniające miało już zastosowanie. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Interpretacji przepisów na podstawie, których została podjęta sporna uchwała w części dotyczącej przyznania dodatku specjalnego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 28 maja 2002 r. (sygn. akt: II SA/Wr 581/02) Sąd ten uznał (dokonując wykładni przepisów w stanie prawnym sprzed 13 grudnia 2002r.), że brak było podstaw prawnych do przyznania wójtowi gminy dodatku specjalnego. Uzasadniając to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że § 7 ust. l rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. nie może być podstawą prawną przyznania takiego dodatku. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Należy podkreślić, że wskazane wyżej rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. W myśl art. 4 pkt l tej ustawy, czynności z zakre- 4 su prawa pracy wobec wójta gminy dokonuje organ stanowiący gminy, czyli rada, lub, w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale, jej przewodniczący. Przy dokonywaniu tych czynności organ stanowiący powinien stosować się do wymogów, które istnieją w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. Zakres podmiotowy rozporządzenia określa § l ustęp l, w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zatrudnionych m. in. w urzędach gmin, o których mowa w art. l pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Bezsporne jest, że burmistrz jest pracownikiem samorządowym, a jego wynagrodzenie może składać się z wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkiem funkcyjnym i dodatkiem za wysługę lat (§ l ust. l pkt l , 2 i 3 uchwały). Sporną jest natomiast kwestię, czy w przypadku określonym w § 7 rozporządzenia rada miejska może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Wykładnie systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy, a zatem w konsekwencji nie dotyczy wójtów gmin. Wskazać bowiem wypada, że w ustępie pierwszym § 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Analiza tego przepisu wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Zgodnie z art. 26 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym gminy jest wójt (ewentualnie burmistrz, w gminie w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy - art. 26 ust. 3 ustawy). 5 Art. 33 ust. l i 3 z kolei wyjaśnia, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy i jest kierownikiem tego urzędu. Skoro zatem w myśl art. 18 ust. 2 ustawy ustrojowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy (m.in.) ustalanie wynagrodzenia wójta, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania wójtowi (burmistrzowi) dodatku specjalnego. Wskazany wyżej przepis upoważnia do przyznania takiego dodatku tylko i wyłącznie kierownika urzędu, którym jak wskazano wyżej jest właśnie wójt, nie zaś rada gminy. Należy zwrócić też uwagę na fakt, że omawiany przepis znajduje się w grupie przepisów, które wskazują także na inne kompetencje "kierownika urzędu" (§ 4 i § 5). Powyższe potwierdza więc wyłączną kompetencję do przyznawania wskazanego dodatku podmiotowi tam wymienionemu. Sporne między stronami jest także to, czy w chwili podjęcia uchwały obowiązywał już § 7 ust. la rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. Rozważenia więc wymaga kwestia, czy powyższy przepis mógł stanowić podstawę prawną do wydania spornej uchwały, czy też ewentualnie może stanowić podstawę do stwierdzenia, że powyższa uchwała stała się zgodna z prawem, z uwagi na to, że nie jest już sprzeczna z rozporządzeniem po nowelizacji. Odnosząc się do skargi w tej części, należy podkreślić, że kwestię wchodzenia w życie i obowiązywania przepisów prawnych reguluje art. 88 ust. l Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Szczegółowy sposób ogłaszania aktów normatywnych został ustalony ustawą z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718 ze zm). Zgodnie z art. 4 ust. l tejże ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jednak w uzasadnionych przypadkach 6 akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy). Przepisy te jednak nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy). Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnił dwa pojęcia, mianowicie: data wejście w życie aktu normatywnego oraz moc wsteczna obowiązywania aktu. Tak było z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Z mocy § 3 rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 13 grudnia 2002r. Zaś § 2 stanowi, że rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 27 października 2002 r. Z mocy art. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że do podjęcia uchwały w danej sprawie, w tym i do przyznania burmistrzowi dodatku specjalnego, gmina musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Podstawą taką może być jedynie przepis już obowiązujący, tj. przepis - jak wskazano wyżej - opublikowany w Dzienniku Ustaw lub innym publikatorze. W dniu podjęcia spornej uchwały taki przepis jeszcze nie obowiązywał. Faktu tego nie zmienia wspomniany § 2 rozporządzenia zmieniającego. Przepis ten nie dawał powiem podstaw do podjęcia uchwały przed opublikowaniem rozporządzenia zmieniającego. Przepis ów daje jedynie prawo radom gmin do podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania burmistrzowi dodatku specjalnego od dnia 27 października 2002r. Należy podkreślić jednak, że uchwała w tej sprawie mogła zostać podjęta najwcześniej dnia 13 7 grudnia 2002r. tj. z dniem wejścia w życie noweli rozporządzenia z dnia 26 lipca2000r. Podstawą, prawną podjęcia uchwały nie mógł być też (z podanych wyżej względów) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepis § 7 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. (w brzmieniu na dzień 5 grudnia 2002r.). Dlatego też należy stwierdzić, że podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem, a skoro tak to z mocy art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym jest ona nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Podsumowując wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga, wobec bezzasadności, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).