II SA/Ol 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 31 marca 2021 r. nr XXXVIII/262/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński w 2021 roku stwierdza nieważność uchwały w części dotyczącej § 2 pkt od 1) do 10). Uchwałą z 31 marca 2021 r., Nr XXXVIII/262/2021, Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński w 2021 roku", w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z."). Skargą z 29 listopada 2021 r. Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 pkt 1 do pkt 10. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w zakresie § 2 pkt 1), pkt od 3) do pkt 9), przewidujących, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt obejmuje: 1) Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w przytulisku dla zwierząt; 3) Opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 4) Odławianie bezdomnych zwierząt; 5) Obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w przytulisku dla zwierząt; 6) Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 7) Usypianie ślepych miotów; 8) Wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 9) Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; - przez powtórzenie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 2) modyfikację w § 2 pkt 2) uchwały przepisu ustawy art. 11a ust. 2, bez upoważnienia ustawowego, w zakresie zwrotu "opieki nad zwierzętami bezdomnymi"; 3) niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie w § 2 pkt 10), iż Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje znakowanie psów czipem przez ich właścicieli, przez co wprowadzono w błąd adresata normy. Skarżący w piśmie z 19 stycznia 2022 r. wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazał, że zarzuty Prokuratora są wadliwe, gdyż § 2 uchwały nie jest prostym powtórzeniem przepisów ustawowych, lecz wskazuje na cele programu, co jest całkowicie dopuszczalne. Natomiast pkt 10, dotyczący czipowania psów, w żaden sposób nie sugeruje, że jest to element obowiązkowy i nie może być mowy o wprowadzeniu kogokolwiek w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego i organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest takim podmiotem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Wskazane unormowanie nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Zarówno w doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wskazać należy, że wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Zatem każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Realizacja tak określonej delegacji powinna niewątpliwie uwzględniać cele, jak i rozwiązania systemowe, zawarte w u.o.z., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań, wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 11a ust. 1 u.o.z. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program, organ wykonawczy gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami, w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności określoną art. 7 Konstytucji RP, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest zatem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A więc organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że w zaskarżonym Programie bezpodstawnie powtórzono zapisy, które już zostały zdefiniowane w art. 11a ust. 2 u.o.z. Dotyczy to § 2 pkt 1), pkt od 3) do pkt 9) zaskarżonej uchwały. Uwzględnić należy, że omawiany Program jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") wskazał, że "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Powyższe uwagi należy odnieść również do zarzutu z § 2 pkt 2) skargi, dotyczącego wskazania w zaskarżonej uchwale, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje: opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, co stanowi powtórzenie zwrotu "opieki nad zwierzętami bezdomnymi", a więc modyfikację przepisu ustawowego z art. 11a ust. 2, przez akt prawa miejscowego, będący aktem niższego rzędu, bez upoważnienia ustawowego. Także zasadny jest zarzut skargi odnośnie do naruszenia § 2 pkt 10) u.o.z., że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje znakowanie psów czipem przez ich właścicieli, co narusza konstytucyjne wymagania dotyczące poprawnej legislacji, w szczególności przez niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu. Zasadnie Prokurator kwestionuje sens tego zapisu, wskazując, że niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu rodzi niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Regulacja sformułowana w taki sposób prowadzi do stwierdzenia, że to właściciele psów zostali zobligowani do ponoszenia kosztów związanych ze znakowaniem psa. Sformułowanie w tej treści jest nieostre i wprowadza w błąd adresata. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt od 1) do pkt 10) zaskarżonej uchwały.