II SA/Ol 10/14

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia 3 września 2013r. wydaną na podstawie art. 28, 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Starosta G. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 17.11.2011r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Z.S., zam. "[....]" – obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego oraz zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne o : - pow. zabudowy 149,31 m2 w tym : pow. zab. rozbudowy : 22,72 m2, - pow. użytkowa :149,61 m2 w tym : pow. użytk. rozbudowy : 65,49 m2, - pow. całkowita :298,62 m2 w tym : pow. całk. rozbudowy : 117,97 m2, - kubatura :822,84 m3 w tym : kub. rozbudowy : 282,41 m3 w "[....]". W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Starosty G. B.S. wskazała, że po raz kolejny jest niezadowolona z rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Z.S. Zakwestionowała przede wszystkim analizę padania światła dziennego zawartą w projekcie budowlanym i wskazała, że została ona sporządzona niezgodnie z § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przekroju poziomego nie wynika bowiem, że został spełniony wymagany czas nasłonecznienia pomieszczenia mieszkalnego w parterze przesłanianego budynku odwołującej. Podniosła, że od początku nie wyrażała zgody na zmiany w projekcie budowlanym w zakresie części dotyczącej elewacji wschodniej budynku inwestora, tj. w zakresie wiatrołapu i facjaty we wschodniej połaci dachowej, albowiem rozwiązania te nie zachowują podstawowych minimalnych odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto nie zgodziła się ze stwierdzeniami w uzasadnieniu decyzji organu i Instancji, iż pomieszczenie w parterze jej budynku od strony inwestora, to pomieszczenie pomocnicze, co spowodowało, że przy analizie nasłonecznienia zastosowano nieprawidłowo § 3 pkt. 11 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Wojewoda W. decyzją z dnia 21 listopada 2013r. nr "[....]" uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia 3 września 2013r., sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 5 września 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Organ II instancji ustalił, iż na skutek wniosku Z..S. z dnia 17 listopada 2011r. Starosta G. decyzją z dnia 30 stycznia 2012r., nr "[....]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, "[....]". Decyzja ta uchylona została decyzją Wojewody W. z dnia 24 kwietnia 2012r. znak "[....]", a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga wniesiona na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 29 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA /Ol 430/12. W dniu 3 grudnia 2012r. inwestor zmienił zakres wniosku z dnia 17 listopada 2011r. i objął nim rozbudowę, nadbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego "[....]" oraz przedłożył projekt budowlany z nową decyzją o warunkach zabudowy – decyzja Burmistrza "[....]" z dnia 31 lipca 2012r., znak "[....]". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta G. decyzją "[....]" z dnia 18 lutego 2013r., znak : "[....]" orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego oraz zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne w "[....]" na wskazanych już wyżej działkach. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od tej decyzji i ta decyzja Starosty G. została uchylona decyzją Wojewody W. z dnia 10 maja 2013r., znak "[....]". W dniu 3 września 2013r. Starosta G. wydał kolejną decyzję – opisaną szczegółowo na wstępie, która została uchylona w całości, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji decyzją z dnia 21 listopada 2013r. "[....]" Wojewody W. - zaskarżoną w sprawie niniejszej. W motywach uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji Organ II Instancji podniósł, iż aby można było dokonać kontroli projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty G. z dnia 3 września 2013r., to projekt ten należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Obowiązujące przepisy ( rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. - Dz. U. z 2003r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.) nakładają m.in. obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu budowlanego i zapewnić jego czytelność (§ 10). Ponadto konieczne jest uzupełnienie projektu budowlanego co najmniej o przekroje przeprowadzone we wszystkich charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, co jest konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno – przestrzennego budynku, z wyróżnieniem na tych przekrojach stanu istniejącego i projektowanego (§ 12). Wskazał również – odnosząc się do zarzutów odwołania, iż w zakresie analizy nasłonecznienia dowody tego dotyczące nie są jasne i precyzyjne. Kwestia ta zaś powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy. Dla prawidłowej oceny nasłonecznienia pokoi w mieszkaniu odwołującej niezbędne jest jednoznaczne ustalenie jaki jest rzeczywisty układ pomieszczeń w jej mieszkaniu, oraz czy jest to stan legalny. Organ II instancji wskazał bowiem, że odwołująca zakwestionowała ustalenia zawarte w przedmiotowym projekcie, a dotyczące pomieszczeń znajdujących się w parterze jej budynku od strony inwestora – tj. w zakresie tym, że znajdują się tam pomieszczenia pomocnicze, tj. kuchnia i łazienka. Dla porządku organ II instancji zaznaczył również, że analiza nasłonecznienia dotyczy nasłonecznienia pokoi, nie zaś okien. Z treści opracowania powinno jednoznacznie wynikać, jakie pomieszczenia były analizowane. Wymienione wyżej przepisy nie nakładają bowiem obowiązku analizowania czasu nasłonecznienia innych pomieszczeń w mieszkaniu, niż pokoje. Ponadto Organ ten podzielił również zarzut odwołania, a dotyczący tego, że analiza nasłonecznienia jest niekompletna, skoro jej treść nie pozwala między innymi na odczytanie, jaki byłby przebieg cienia rzucanego przez nadbudowany i rozbudowany budynek inwestora, w wymaganym przez przepisy czasie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody W. z dnia 21 listopada 2013r. Z.S. wniósł o "sprawdzenie zgodności wydanej decyzji z cyklem prowadzonej sprawy" w zakresie tym, czy nie zostały naruszone przepisy prawa, tzn. czy możliwa jest odmienna ocena dokumentacji w toku tego samego postępowania administracyjnego. Podniósł, iż w jego ocenie analiza nasłonecznienia pomieszczeń B.S. została wykonana prawidłowo - tj. czytelnie oraz w sposób dostateczny wyjaśnia stopień nasłonecznienia pomieszczeń uczestniczki postępowania. Skarżący podniósł ponadto, iż sprawdzenie legalności stanu zabudowy sąsiedniego budynku – tj. budynku B.S., nie było poprzednio przedmiotem ustaleń, ani też nie było podnoszone w decyzjach organu II instancji. Ponadto skarżący nie zgodził się również z tym, że projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny, podniósł również, że wystarczający jest jeden przekrój poprzeczny budynku, skoro dokumentacja projektowa zawiera również inwentaryzację budowlaną. W ocenie skarżącego dokumentacja powinna być już sprawdzona szczegółowo przy pierwszym odwołaniu B.S., co winno znaleźć swój wyraz już w decyzji Wojewody z dnia 24 kwietnia 2012r., natomiast dokumentacja ta rozpatrywana jest za każdym razem w ramach oddzielnego postępowania, w wyniku którego podniesione zostały nowe okoliczności takie jak : - sprawdzenie stanu faktycznego i legalności zabudowy B.S., - kwestia nasłonecznienia, - odległości w zabudowie. Trzykrotne rozpatrywanie tego samego tematu przez organ II instancji i za każdym razem podnoszenie przez ten organ nowych zarzutów, w ocenie skarżącego nie jest prawidłowe. Z.S. wniósł o sprawdzenie, czy nie zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - w szczególności art. 7,8,9, 10 § 1 i 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. : Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do tej kategorii przepisów należy m.in. rozrządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ II instancji miał przede wszystkim na uwadze wskazane wyżej przepisy prawa poprzez pryzmat respektowania, czy nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już bowiem pogląd, iż ocena, czy nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy (rozbudowy, nadbudowy, czy przebudowy części budynku mieszkalnego, czy też zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku). Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2312/10 słusznie podkreślono, iż "nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 k.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania". (tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W sprawie niniejszej chodzi oczywiście o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego oraz zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, jednakże i taki zakres aktualnego wniosku inwestora musi być rozpatrywany szczegółowo oraz przy uwzględnieniu słusznego interesu osób trzecich. Skoro organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakich przepisów obowiązującego prawa nie wziął pod uwagę organ I instancji przy wydaniu decyzji oraz zwrócił uwagę na konkretne braki postępowania przed tym organem, w szczególności wskazał na zapisy § 12, §13, 60 i 271-273 rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego, to nie ma racji skarżący, iż decyzja ta nie odpowiada prawu. Istotnym jest przy tym, że w sytuacji stwierdzenia wad projektu budowlanego jako nie odpowiadającemu obwiązującym przepisom i zasadom wiedzy technicznej w ramach jego kontroli (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), czy też stwierdzenia niedostrzeżenia tych wad przez organ I instancji, tylko organ I instancji posiada wystarczające instrumenty prawne do usunięcia takich wad na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy. W tym kontekście całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi dotyczące nierozpoznania przez ten organ (organ II instancji) wszystkich istotnych dla inwestora kwestii w jedynym postępowaniu przy rozpoznaniu wcześniejszych decyzji z wniosku Z.S. i przez to występującego w ocenie skarżącego nieprawidłowego działania tego organu. Skarżący określił powyższe jako uwzględnianie przez organ II instancji coraz to nowych zarzutów i kwestii przy rozpoznawaniu kolejnych środków odwoławczych od decyzji organu I instancji. Tymczasem słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano na uprawnienia organu I instancji w zakresie istniejących braków projektu budowlanego oraz wskazano również skarżącemu na istotę postępowania odwoławczego. Rzeczywiście bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest "temat" - jak przedstawił to skarżący w skardze, ale przedmiotem oceny organu odwoławczego jest decyzja zatwierdzająca lub odmawiająca zatwierdzenia konkretnego projektu budowlanego, który podlega sprawdzeniu w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, a organ I instancji rozpatrywał wniosek Z.S. z dnia 17 listopada 2011r. o pozwolenie na budowę już trzykrotnie i za każdym razem przedmiotem oceny był inny projekt. Za każdym więc razem organ odwoławczy musiał ocenić czy zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z przepisami postępowania, skoro została ona zaskarżona. W wypadku zaś stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – to organ II instancji zobowiązany był za każdym razem dokonać oceny, czy zastosowanie ma przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czy art. 138 § 2 k.p.a. (tj. czy może uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, czy też właściwym jest z uwagi na konieczność wyjaśnienia jeszcze zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Ponadto organ odwoławczy w wypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, winien jest właściwie rozpoznać wniesiony środek zaskarżenia, ustosunkowując się do jego zarzutów. W sprawie niniejszej, zważywszy na treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu odwoławczym nie miał on możliwości zastąpienia organu I instancji w wypadku zaistnienia tego rodzaju wad projektowych, ustalonych przez organ II instancji i ściśle wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że postępowanie odwoławcze nie daje możliwości usunięcia wszystkich wad projektu budowlanego. Z uwagi zaś na zasadę dwuinstancyjności organ ten zmuszony był do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania spawy do ponownego rozpatrzenia. W wyroku z dnia 13 lutego 2013r., II OSK 1919/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl Jednakże w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody W. z dnia 21 listopada 2013r. - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie braki postępowania przed organem I Instancji stwierdzone przez organ II instancji, uprawniały go do uchylenia decyzji Starosty G. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Należy bowiem uzupełnić materiał dowodowy i poczynić ustalenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegające na : sporządzeniu czytelnego projektu zagospodarowania działki i terenu na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu budowlanego, uzupełnieniu projektu o co najmniej przekroje przeprowadzone we wszystkich charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno - przestrzennego budynku z wyróżnieniem na tych przekrojach stanu istniejącego i projektowanego, wykonaniu prawidłowej analizy nasłonecznienia pokoi w mieszkaniu odwołującej, do którego to ustalenia koniecznym jest z kolei ustalenie faktycznego układu pomieszczeń w parterze budynku odwołującej i tego czy jest to stan legalny, ustaleniu rzucanego cienia przez nadbudowany i rozbudowany budynek inwestora w wymaganym przepisami czasie. Nie może być bowiem tak – jak ustalił organ II instancji, że z projektu nie można odczytać tych danych, które są istotne dla uwzględnieniu słusznego interesu osób trzecich. Skoro zatem organ II instancji - przy stwierdzonych brakach postępowania przed organem I instancji, nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem uznał, że w dostatecznym stopniu nie został rozpatrzony przez ten organ słuszny interes osób trzecich, jak również równocześnie organ ten samodzielnie nie mógł wydać decyzji co do istoty sprawy, z uwagi na niedostateczny materiał dowodowy, którego uzupełnienie w znacznej część jest na tyle istotne, że ma wpływ na rozstrzygniecie sprawy - to decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa, wbrew zarzutom skargi. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie ze skargi inwestora Z.S., zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia jest istotny i ma zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.