II SA/Ol 100/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Starosty N. przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w N. na wniosek inwestora – Przedsiębiorstwa Usług Budowlanych i Technicznych "M." Sp. z o.o. z siedzibą w T. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego z budynkiem mieszkalno – usługowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr 250/1, 250/2, 253/1, 255, 254/1, 252, 86/5 i 354/1, obręb 9 położonych w N. W uzasadnieniu organ podał, iż do przedmiotowego wniosku załączono wszelkie niezbędne dokumenty, w tym projekt budowlany z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, opiniami i uzgodnieniami wynikającymi z ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do podniesionych w toku postępowania zarzutów jednej ze stron – H. H. wskazano, iż organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Nie ma natomiast wpływu na treść tych opinii, pozwoleń i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. H. H. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. Podniosła, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować dla niej nieodwracalne skutki i wysokie szkody. Jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem nie znała skutków prawnych odmowy odbioru decyzji i nie została o tym pouczona. W uzasadnieniu odwołująca podała, że jest właścicielką sąsiedniej działki, przy granicy której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Na jej działce znajduje się dom mieszkalny, lokal usługowy i hotelik. Podniosła, iż inwestycja ta narusza jej prawo własności poprzez immisje bezpośrednie, pośrednie i roboty ziemne. Ponadto decyzja została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także naruszono przepisy postępowania administracyjnego odnośnie czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszono zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organu i ograniczono stronie dostęp do akt sprawy. Odwołująca wskazała, iż kabel energetyczny wraz ze słupami ma być usytuowany bezpośrednio wzdłuż jej zabudowy, co spowoduje ingerencję w fundamenty należącego do niej budynku, a ponadto lampa będzie świeciła prosto w jej okna. Rozbiórka budynków, przylegających do jej obiektów uszkodzi ściany i dachy jej budynków oraz obniży ich wartość energetyczną i estetyczną. Droga manewrowa i dojazdowa dla dostawczych samochodów ciężarowych do 25 ton ma powstać w odległości 50cm od jej budynków mieszkalno – usługowych, co będzie powodować hałas, kurz, wibracje, drgania i uczucie zagrożenia. Nie rozwiązano również prawidłowo odwodnienia, gdyż projekt nie posiada żadnej deszczówki, ma być jedynie odwodnienie nawierzchniowe do pięciu wypustów ulicznych. Jednakże z uwagi na zastosowanie dużych spadów podłużnych i poprzecznych oraz bardzo dużych różnic wysokości gruntu wody opadowe będą zalewały jej posesję. Brama przejazdowa do projektowanych budynków również została umiejscowiona bezpośrednio przy jej budynku i w związku z tym, ma być ucięty częściowo jej dach i zdjęta rynna. Spowoduje to zacieki i uszkodzenia budynku. Naruszone zostaną przy tym fundamenty jej budynku. Odwołująca podniosła, iż inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem w planie teren ten jest oznaczony symbolem B-161UMW co oznacza zabudowę usługową, nieuciążliwą – usługi centro-twórcze i dopuszczalna jest funkcja mieszkaniowa, a według projektu i pozwolenia na budowę ma powstać supermarket. Podkreśliła, iż lokalizacja supermarketu ze wszystkimi rozwiązaniami technicznymi i powstałą infrastrukturą zakłóci korzystanie z jej własnej nieruchomości, będzie uciążliwe ponad przeciętną miarę. Odwołująca zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a także niezagwarantowanie jej pełnego uczestnictwa w postępowaniu. Ponadto podała, iż organ nie ustosunkował się do jej zarzutów, ani odpowiedzi inwestora. Przekazanie wzajemnie stronom ich uwag nie wyczerpuje bowiem obowiązku wynikającego z art. 77 kpa. W ocenie odwołującej organ utrudniał jej korzystanie z przysługujących jej uprawnień strony, m.in. odmówiono wydania kserokopii części dokumentacji, zakazano fotografować, rozpraszano w trakcie przeglądania akt sprawy. Odwołująca przedstawiła również szczegółowe wyjaśnienia odnośnie uchybienia terminu. Wskazała, iż w dniu 9 września 2009r. przeglądając w siedzibie organu akta sprawy, odmówiła przyjęcia przedmiotowej decyzji. W dniu 26 września 2009r. odebrała przedmiotową decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej. Podczas zapoznawania się z aktami sprawy w dniu 2 października 2009r. poinformowano ją, iż decyzja ta jest prawomocna, bowiem czas na uprawomocnienie się decyzji liczony był od dnia 9 września 2009r., tj. od dnia, w którym próbowano wręczyć jej decyzję osobiście. Sporządzona została również notatka służbowa na okoliczność odmowy przyjęcia decyzji. Odwołująca podniosła jednak, iż nie została uprzedzona o skutkach odmowy przyjęcia decyzji. Takie działanie organu w ocenie odwołującej miało na celu spowodowanie szybkiego uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji i uniemożliwienie złożenia skutecznie środka odwoławczego. Tymczasem art. 42 § 2 kpa jest przepisem szczególnym do zasady zawartej w art. 42 i art. 39 kpa, zgodnie z którą pisma, a w szczególności decyzje doręcza się stronom za pośrednictwem poczty w ich miejscu zamieszkania. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia "[...]". Wskazano, iż teren objęty skarżoną decyzją jest w planie oznaczony symbolem B-161 MW, co oznacza zabudowę usługową centro – twórczą, nieuciążliwą z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej. Zatwierdzony projekt odpowiada tym wymogom. Nie stwierdzono również naruszeń w kwestii linii zabudowy. Projekt posiada pozytywne uzgodnienie z Burmistrzem Miasta w zakresie lokalizacji zjazdów i dojść do budynku z dnia "[...]". Organ zaznaczył również, że przedmiotowa inwestycja nie podlega rygorom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z uwagi na swoje małe parametry. Bezpodstawne są również zarzuty dotyczące braku deszczówki. W projekcie zagospodarowania terenu zachowano wszelkie wymagane przepisami odległości, a przyjęte w nim rozwiązania nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych. Jednocześnie organ wskazał, iż to budynek skarżącej narusza przepisy, bowiem północna ściana budynku stoi na granicy działki i posiada otwory, a powinna być ścianą pełną – ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Wymusiło to na inwestorze odsunięcie projektowanego budynku na zwiększona odległość. Podkreślono, iż projekt spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i posiada wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia. Jednocześnie podniesiono, iż ze sporządzonej przez urzędnika notatki z dnia 9 września 2009r. nie wynika, aby strona została poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z przepisów prawa. Kwestię tę podnosiła również odwołująca. Stanowi to naruszenie art. 9 kpa. Organ odwoławczy zaznaczył, iż przepis art. 42 § 2 kpa jest przepisem szczególnym w odniesieniu do zasady zawartej w art. 42 § 1 kpa i art. 39 kpa dotyczących zasad doręczenia stronom decyzji. Skuteczne doręczenie decyzji stronie nastąpiło w dniu 26 września 2009r. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego uzyskano informację o rozpoczętych robotach budowlanych na terenie objętym skarżoną decyzją. W myśl zaś art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze nie było zakończone, zatem decyzja nie uzyskała klauzuli ostateczności, mimo to roboty budowlane rozpoczęto. W tych okolicznościach właściwym do prowadzenia dalszego, odrębnego postępowania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła H. H. w części dotyczącej ustaleń w uzasadnieniu. Skarżąca wniosła o ustalenie, że projekt nie odpowiada wymogom zabudowy usługowej centro – twórczej, zabudowa przewidziana projektem jest uciążliwa, przyjęte w projekcie usytuowanie budynku i bramy wjazdowej ograniczy dostęp promieni słonecznych do jej budynku mieszkalnego, budowa bramy z fundamentem na głębokość 6m oraz usytuowanie drogi manewrowej przy jej posesji wpłynie negatywnie na stan techniczny należącego do niej budynku, usytuowanie lampy oświetleniowej naprzeciwko okien jej budynku spowoduje oświetlanie okien jej budynku także w nocy, teren położony jest w strefie już przekraczającej dopuszczalny poziom hałasu dla zdrowia i życia ludzkiego i w związku z tym winno być wykonane badanie natężenia poziomu hałasu, a także poprzez immisje bezpośrednie i pośrednie oraz roboty ziemne zostanie naruszone jej prawo własności i zakłócone zostanie korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a przez to nie zostaną poszanowane uzasadnione interesy skarżącej. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane po 14 dniach od wydania decyzji przez organ I instancji. Z kolei uchylenie przez organ odwoławczy pozwolenia na budowę i umorzenie postępowania pierwszej instancji powoduje, iż nie będzie ponownie wszczynane postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu, a jedynie może być prowadzona procedura legalizacji budowy, w toku której skarżąca nie będzie już występowała jako strona. Tym samym straci możliwość kwestionowania rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym i dochodzenia swoich praw przed sądem. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z ustaleniami organu co do podniesionych przez nią zarzutów merytorycznych. Rozwiązania zawarte w projekcie spornej inwestycji naruszają przepisy Prawa budowlanego i ograniczają w istotny sposób jej prawo własności. W ocenie skarżącej organy niedostatecznie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 77 i art. 84 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż rozstrzygnięcie zapadło w związku z informacją o rozpoczęciu robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazano, iż decyzja została doręczona skarżącej w dniu 26 września 2009r., zaś odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu w dniu 9 października 2009r. Tego też dnia decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nastąpiło wstrzymanie robót. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 8 grudnia 2009r. na terenie spornej inwestycji do dnia 4 listopada 2009r. zostały wykonane fundamenty oraz ściany fundamentowe wzdłuż ulicy K. Organ odwoławczy dodał, iż wszystkie zarzuty podnoszone przez skarżącą zostały wyjaśnione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 26 sierpnia 2010r. skarżąca podtrzymała złożoną skargę i dodała, iż prace na budowie cały czas toczą się, co spowodowało dziewięciokrotne zalanie jej domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 powołanej ustawy, który zawiera katalog rodzaju budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę a podlegających, w myśl art. 31 ust. 1, obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, właściwemu organowi. Należy podkreślić, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zaś wydanie takiej decyzji po ukończeniu robót budowlanych nie miałoby oparcia w przepisach ustawy - Prawo budowlane. W myśl bowiem art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Taki pogląd wyrażany jest zarówno w orzecznictwie ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998r., sygn. akt IV SA 1869/96, niepublik., wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000r. sygn. akt IV SA 1164/98, niepublik., wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2005r. , sygn. akt II SA/Lu 118/05, niepublik.), jak i w doktrynie ( por. J. Siegeń: "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 209, E. Radziszewski :"Prawo budowlane. Przepisy i komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 73). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (wyrok z dnia 25 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 333/07, LEX nr 468743). Zatem w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane wydanie decyzji zezwalającej na te działania jest niemożliwe, bowiem nie można w tym przypadku wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. W niniejszej sprawie inwestor w dniu 2 lipca 2009r. złożył wniosek o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowego z budynkiem mieszkalno – usługowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr 250/1, 250/2, 253/1, 255, 254/1, 252, 86/5 i 354/1, obręb 9 położonych w N. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 8 września 2009r. Jednocześnie organ pouczył strony, iż od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Wojewody za pośrednictwem Starosty N. w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. W świetle zgromadzonego materiału aktowego należy stwierdzić, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, iż doręczenie decyzji o pozwolenie H. H. nastąpiło w dniu 26 września 2009r., to jest w dniu doręczenia jej decyzji za pośrednictwem poczty. Jak słusznie bowiem podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji osobom fizycznym pisma winny być przede wszystkim doręczane w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ nie może zatem wykorzystywać faktu, iż strona przybyła do siedziby organu w celu zapoznania się z aktami dla doręczenia jej decyzji, zwłaszcza jeśli nie wyraża zgody na jej odbiór w taki sposób. W tej sytuacji skuteczne doręczenie winno nastąpić za pośrednictwem poczty. Skoro zaś decyzja została doręczona skarżącej w dniu 26 września 2009r. to jej odwołanie - nadane w urzędzie pocztowym w dniu 8 października 2010r. - zostało wniesione w terminie. Tym samym decyzja z dnia 8 września 2009r. nie stała się ostateczna, zaś inwestor – co wynika z ustaleń organu odwoławczego - rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej. Organ może jedynie zatwierdzić przedłożony projekt budowlany, bądź odmówić jego zatwierdzenia. Nie może jednak wniosku inwestora dowolnie modyfikować. W świetle art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Dlatego też realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej w tym względzie decyzji, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, uniemożliwia uwzględnienie zgłoszonego wniosku, co wynika także jednoznacznie z zapisu art. 32 ust. 4a prawa budowlanego. (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000r., sygn. akt IV SA 1164/98). Bezprzedmiotowość postępowania obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa. W świetle przedstawionych powyżej regulacji prawnych należy stwierdzić, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. Wskazać jednak należy, iż wobec umorzenia postępowania z powodu rozpoczęcia robót budowlanych organ odwoławczy nie powinien oceniać zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez stronę, skoro postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Z tego samego powodu także sąd administracyjny nie może odnieść się do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących meritum sprawy. Skarżącej należy także wyjaśnić, iż poza zakresem niniejszej sprawy jest podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż inwestor w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane. W niniejszej sprawie sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania legalności prowadzonych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.