II SA/Ol 1000/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr "[...]" Zarządu Powiatu z dnia "[...]" w sprawie niewyrażenia zgody na uruchomienie klas IV SP, I LO na podbudowie gimnazjum i I LO na podbudowie szkoły podstawowej w Zespole Oświatowo- Sportowym "[...]" w roku szkolnym "[...]" oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr 41/281/2019 Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia 21 sierpnia 2019r. w sprawie niewyrażenia zgody na uruchomienie klas IV SP, I LO na podbudowie gimnazjum i I LO na podbudowie szkoły podstawowej w Zespole Oświatowo-Sportowym "Baza" w Mrągowie w roku szkolnym 2019/2019 (zapewne chodziło o rok 2020) dalej jako: uchwała z 21 sierpnia 2019r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 511) dalej jako: u.s.p. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Zarząd Powiatu w Mrągowie (dalej: Zarząd Powiatu) w § 1 powyższej uchwały negatywnie zaopiniował wniosek Zespołu Oświatowo-Sportowego "Baza" w Mrągowie i podjął decyzję o niewyrażeniu zgody na uruchomienie klas IV SP, I LO na podbudowie gimnazjum i I LO na podbudowie szkoły podstawowej w Zespole Oświatowo-Sportowym "Baza" w Mrągowie w roku szkolnym 2019/2020. Nadto w § 2 tej uchwały postanowiono o pozbawieniu mocy obowiązującej uchwały Zarządu Powiatu Nr 34/244/2019 z dnia 9 lipca 2019r. w sprawie podjęcia decyzji o uruchomieniu oddziałów klas pierwszych liceum ogólnokształcącego mistrzostwa sportowego na podbudowie gimnazjum z liczbą osób 10 i na podbudowie szkoły podstawowej z liczbą osób 13 w Zespole Oświatowo-Sportowym "Baza" w Mrągowie w roku szkolnym 2019/2020 (dalej jako: uchwała z 9 lipca 2019r.). Uchwała przedmiotowa została podjęta na podstawie § 3 ust. 2 i 5 uchwały Zarząd Powiatu nr 12/77/2019 z 5 lutego 2019r. w sprawie planu naboru do szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych oraz szkół mistrzostwa sportowego na rok szkolny 2019/2020. Wojewoda wskazał, że z protokołu obrad Zarządu Powiatu z 21 sierpnia 2019r. wynika, iż wskazany w § 1 uchwały z 21 sierpnia 2019r. wniosek Zespołu Oświatowo-Sportowego "Baza" dotyczył wyrażenia zgody na utworzenie klas IV SP, I LO po gimnazjum i I LO po szkole podstawowej z liczbą uczniów podaną w protokole rekrutacji, czyli mniejszą niż określono w uchwale z 9 lipca 2019r. W ocenie organu nadzoru, uchwała z 21 sierpnia 2019r. została podjęta z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 marca 2017r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. z 2017r., poz. 671) dalej jako: rozporządzenie z 27 marca 2017r. Wskazując na regulacje zawarte w § 2 tego rozporządzenia Wojewoda stwierdził, że minimalną liczbę uczniów określono jedynie w odniesieniu do oddziału sportowego w pierwszym roku szkolenia. W wypadku zaś oddziału mistrzostwa sportowego, minimalna liczba uczniów nie została w ogóle określona. Liczebność takiego oddziału została uzależniona od możliwości zebrania uczniów o zbliżonym poziomie sportowym. Za sprzeczne zatem z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 27 marca 2017r. Wojewoda uznał określenie oczekiwanej minimalnej liczby uczniów oddziału mistrzostwa sportowego przed zakończeniem naboru do takiego oddziału, jak i uzależnienie wyrażenia zgody na utworzenie oddziału mistrzostwa sportowego od zebrania uprzednio założonej minimalnej liczby uczniów. Na to rozstrzygnięcie pełnomocnik Powiatu Mrągowskiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 27 marca 2017r. poprzez uznanie, że brak było możliwości określenia przez Zarząd Powiatu minimalnej liczby uczniów oddziału mistrzostwa sportowego przed zakończeniem naboru do takiego oddziału, jak i uzależnienia wyrażenia zgody na utworzenie oddziału mistrzostwa sportowego od zebrania uprzednio założonej minimalnej liczby uczniów, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że nie istniała realna możliwość zebrania uczniów o zbliżonym poziomie sportowym; - art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie, że uchwała z dnia 21 sierpnia 2019r. jest sprzeczna z prawem, podczas gdy nie narusza ona § 2 ust. 3 rozporządzenia z 27 marca 2017r. i w związku z tym nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podniesiono, że do ustawowych kompetencji organu nadzoru nie należy decydowanie o konkretnych rozwiązaniach takich jak organizacja czy utworzenie szkoły, bądź narzucanie jednostce samorządu terytorialnego obowiązku utrzymywania lub utworzenia klasy czy oddziału pomimo braku ekonomicznego uzasadnienia. To powiat bowiem odpowiada za organizację procesu edukacyjnego. W tej sytuacji uznanie, że Zarząd Powiatu nie miał podstaw uzależnić wyrażenia zgody na utworzenie oddziału mistrzostwa sportowego od zebrania minimalnej liczby uczniów o zbliżonym poziomie sportowym wkracza w sposób nieuprawniony w obszar samodzielności powiatu do działania w tym zakresie. Strona skarżąca wyjaśniła, że uchwała z 21 sierpnia 2019r. została podjęta ze względów organizacyjnych i ekonomicznych, gdyż sprzeczne z zasadami wydatkowania środków publicznych byłoby utrzymywanie oddziału o niewielkiej liczbie uczniów. Zdaniem strony skarżącej, liczba uczniów w oddziale mistrzostwa sportowego, a zatem możliwość utworzenia takiego oddziału, jest uzależniona od możliwości zebrania uczniów o zbliżonym poziomie sportowym. Natomiast, gdy nie ma możliwości zebrania uczniów o zbliżonym poziomie sportowym, to brak jest możliwości utworzenia takiego oddziału. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponownie organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 27 marca 2017r. najpierw trzeba przeprowadzić nabór, aby móc ustalić możliwą do zebrania liczbę uczniów o podobnym poziomie sportowym, bez określania z góry minimalnej liczby oczekiwanych uczniów. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020r. pełnomocnik strony skarżącej podał, że podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze i wyjaśnił, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana w oparciu o § 2 ust. 3 rozporządzenia z 27 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje z mocy art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 511), dalej "u.s.p.", zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Przesłanki kontroli legalności zarządzeń organu powiatu wyznacza przepis art. 77 u.s.p., zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że termin o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p. został zachowany, bowiem zakwestionowaną rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałę Zarządu Powiatu w Mrągowie przedstawiono Wojewodzie w dniu 9 września 2019r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...]. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. W konsekwencji, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003r., sygn. P 9/02, publ. OTK-A, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., sygn. SA/Gd 796/90, publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzeń takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, LEX 33805; z 8 lutego 1996r., SA/Gd 327/95, LEX 25639). Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. W tezie 1 wyroku WSA w Gliwicach z 7 listopada 2007r., sygn. IV SA/GI 928/07 podkreślono, że: "Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne". Rozpoznając skargę gminy/powiatu na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy/powiatu, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samego zarządzenia, rozstrzygając m.in. to, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenie nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa. W realiach rozpoznawanej sprawy, Zarząd Powiatu uchwałą Nr 41/281/2019, sprzecznie bowiem z treścią § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 marca 2017r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. z 2017r., poz. 671) dalej jako: rozporządzenie z 27 marca 2017r., negatywnie zaopiniował wniosek Zespołu Oświatowo-Sportowego "Baza" w Mrągowie i podjął decyzję o niewyrażeniu zgody na uruchomienie klas IV SP, I LO na podbudowie gimnazjum i I LO na podbudowie szkoły podstawowej w Zespole Oświatowo-Sportowym "Baza" w Mrągowie w roku szkolnym 2019/2020. Wprawdzie uchwała ta stanowiła konsekwencję zapisów wcześniejszej uchwały, w której wprowadzone zostały limity uczniów w grupach szkoleniowych w Zespole Oświatowo-Sportowym "Baza" w Mrągowie w roku szkolnym 2019/2020, jednakże sam fakt oceny sytuacji braku spełnienia limitu uczniów oraz ustalenie takiego limitu skutkuje, w następstwie wprowadzenia takiego limitu uczniów, nieuprawnione rozstrzygnięcie Zarządu Powiatu w kwestii negatywnego zaopiniowania wniosku ww. placówki na uruchomienie oznaczonych klas w przypadku braku spełnienia limitu uczniów wnioskujących o przyjęcie do tych oddziałów. W pierwszej kolejności pozostaje wskazać, że co do zasady, stosownie do art. 4 ust. 1 u.s.p. to powiat wykonuje zadania określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Z art. 8 ust. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1148) dalej: u.p.o., wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, (...), szkół sportowych i mistrzostwa sportowego, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6. W ustawie tej (art. 2 pkt 2) wskazano w stosunku do jakich szkół ma zastosowanie akt i są to szkoły: a) podstawowe, w tym specjalne, integracyjne, z oddziałami przedszkolnymi, integracyjnymi, specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe i mistrzostwa sportowego, b) ponadpodstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, specjalnymi, dwujęzycznymi, przygotowania wojskowego, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze, leśne, morskie, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa, c) artystyczne. Natomiast z art. 4 pkt 22 u.p.o. wynika, że pod pojęciem oddziału sportowego lub oddziału mistrzostwa sportowego należy rozumieć oddział szkolny, w którym są [prowadzone zajęcia sportowe obejmujące szkolenie sportowe, zorganizowany zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 18 ust. 5. Z art. 18 ust. 5 u.p.o. wynika zaś delegacja dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury fizycznej określa, w drodze rozporządzenia m.in. warunki tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego, uwzględniając umożliwienie uczniom godzenia zajęć sportowych z nauką (...). W efekcie wskazanej delegacji wydano rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. z 2017r. poz. 671) w ramach którego w § 2 ust. 1 zapisano, że oddziały sportowe i oddziały mistrzostwa sportowego mogą być tworzone w szkołach podstawowych i szkołach ponadpodstawowych, prowadzących kształcenie w formie dzienne. W oddziale sportowym są prowadzone zajęcia sportowe obejmujące szkolenie sportowe w jednym lub kilku sportach, w co najmniej trzech kolejnych klasach szkoły danego typu, dla co najmniej 20 uczniów w oddziale w pierwszym roku szkolenia - ust. 2 tego przepisu. Natomiast z § 2 ust. 3 wynika, że w oddziale mistrzostwa sportowego są prowadzone zajęcia sportowe obejmujące szkolenie sportowe w jednym lub kilku sportach, w co najmniej trzech kolejnych klasach szkoły danego typu. Liczba uczniów w oddziale mistrzostwa sportowego jest uzależniona od możliwości zebrania uczniów o zbliżonym poziomie sportowym. Jak zatem wynika z powyższej regulacji w oddziałach mistrzostwa sportowego ustawodawca nie wprowadził żadnych limitów uczniów, w przeciwieństwie do oddziałów sportowych, jedynym wymogiem jest jednak ten aby zebrano uczniów o zbliżonym poziomie sportowym. Zatem nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do niektórych dyscyplin sportowych wystarczającym będzie zebranie co najmniej dwóch takich uczniów z jednej dyscypliny sportowej, a warunkiem będzie jedynie zbliżony ich poziom sportowy, natomiast w innych sportach np. grupowych niezbędnym będzie zebranie takiej grupy uczniów aby możliwe było ich szkolenie. Z akt tej sprawy oraz załączonej uchwały Zarządu Powiatu z dnia 05.02.29019r. nr 12/77/2019 w sprawie planu naboru do szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych oraz szkół mistrzostwa sportowego na rok szkolny 2019/2020 wynika, że szkołą mistrzostwa sportowego na terenie Powiatu jest Zespół Oświatowo-Sportowy "Baza" w Mrągowie, gdzie przewidziano oddziały klas pierwszych po IV klasie SP na 1, Liceum Ogólnokształcącego po gimnazjum 1 i po SP także 1 - załącznik n1 do ww. uchwały. W załączniku nr 2 do tej uchwały wskazano natomiast limity uczniów w określonych grupach szkoleniowych. W niniejszej sprawie w oparciu właśnie o tak wskazane limity - zweryfikowane uchwałą Zarządu Powiatu z 09.07.2019r. nr 34/244/2019, których w toku rekrutacji nie spełniono - na podstawie § 3 ust. 5 uchwały z 05.02.2019r. dyrektor szkoły mistrzostwa sportowego wystąpił o zgodę na odstąpienie od przyjętych limitów uczniów w poszczególnych oddziałach mistrzostwa sportowego, który to wniosek zakwestionowaną przez wojewodę uchwałą został negatywnie zaopiniowany. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Zarządu Powiatu z 21.08.2019r. było uzasadnione wobec przyjętego aktem wyższej rangi - rozporządzenia z 27 marca 2017r. – braku kryterium wyznaczania limitu uczniów dla szkół mistrzostwa sportowego. Jedynym bowiem kryterium jest zebranie uczniów o zbliżonym poziomie sportowym. Zatem bezpodstawne było negatywne zaopiniowanie przez Zarząd Powiatu w tej sprawie, skoro ustawodawca tej konkretnej kwestii nie pozostawił do uznania organu prowadzącego szkołę mistrzostwa sportowego. Właściwie zatem Wojewoda ocenił w tej sprawie, że działanie Zarządu Powiatu stanowiło, działanie bez podstawy prawnej, skoro działanie w tej sferze zastrzeżone zostało do właściwości innego organu władzy publicznej, do innej formy działania - rozporządzenia z 27 marca 2017r. Wymóg działania na podstawie prawnej wynika z konstytucyjnej zasady praworządności. Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej “Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". To związanie działania na podstawie i w granicach prawa wyznacza zakres właściwości organów władzy publicznej wykonywania zadań publicznych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.