II SA/Ol 1007/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z ... 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. (dalej: organ pierwszej instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr .... W uzasadnieniu podano m.in., że sporządzono analizę, o której mowa art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej jako: u.p.z.p., a projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., Starostą P., Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w B. - Zarządem Zlewni w G. oraz Powiatowym Zarządem Dróg w P. W złożonym odwołaniu Fundacja ... (dalej: Fundacja, skarżąca) zarzuciła, że planowana zabudowa w całości znajdować się będzie w strefie 100 m od brzegu stałego śródpolnego zbiornika wodnego. Na tym obszarze obowiązuje zakaz zabudowy, wynikający z rozporządzenia nr 9 Wojewody W. z dnia ... r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. ... . Nr 20, poz. 506; dalej: rozporządzenie nr 9), oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Podniosła, że zbiornik ten jest jednym z największych miejsc lęgowych jednego z gatunków chronionego płaza i na obszarze siedliskowym Natura 2000 Ostoja P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: Kolegium) decyzją z ... 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr 8, zmieniło wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,21, zaś szerokość elewacji frontowej - na 9 m z tolerancją 20%. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło m.in., że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił warunki zabudowy tylko dla części działki, a nie działki jako całości. W konsekwencji nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, którą to wadliwość Kolegium usunęło, wyznaczając obszar analizowany z uwzględnieniem całej długości frontu przedmiotowej działki. Kolegium zaznaczyło, że żadna z działek, które w wyniku zwiększenia szerokości frontu znalazła się w obszarze analizowanym, nie jest zabudowana i nie ma wpływu na dane, które wskazano w sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizie. Ponadto Kolegium ustaliło wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej, stosownie do § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zaznaczyło, że projekt decyzji został uzgodniony przez właściwe organy administracji. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wywiodło, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenu przeznaczonego pod inwestycję nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz przez organ uzgadniający – RDOŚ. Milczące uzgodnienie projektu decyzji wiąże orzekające w sprawie organy, co wyklucza możliwość oceny zamierzonych warunków zabudowy przez pryzmat zgodności z przepisami rozporządzenia nr 9 Wojewody. Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 i 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, § 7 ust. 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody, a także z naruszeniem § 7 ust. 2 pkt. 1 lit. b uchwały nr XIX/386/12 Sejmiku Województwa W. z ... r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. ... z 2012 r., poz. 2722), ustalono warunki zabudowy dla działki, która znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego, mimo obowiązującego na tym terenie zakazu zabudowy. Podniosła też, że nie przeprowadzono oględzin przedmiotowego terenu w celu wykluczenia zaistnienia takiej sytuacji. Fundacja nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem, że prowadzenie postępowania uzgodnieniowego zwalnia organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy z prowadzenia postępowania dowodowego, w tym na okoliczności istotne z punktu widzenia kompetencji organów uzgodnieniowych, a także, że zwalnia organ z oceny wniosku w kontekście przepisów odrębnych, w tym dotyczących ochrony środowiska, przed przekazaniem projektu decyzji do organu uzgodnieniowego. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć obszaru obejmującego przedmiotową działkę i pobliski zbiornik wodny, na okoliczność uprawdopodobnienia, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej tego zbiornika wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. prezes Fundacji oświadczył m.in., że w odległości 100 m od zbiornika nie ma nowej zabudowy, lecz tylko zabudowa ponad stuletnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem zarzut zaniechania zbadania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1118/16 i z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2435/16 - dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 523-524). Podkreślenia wymaga, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2028/17, CBOSA). Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależny jest od obowiązywania danej normy w systemie prawa. Do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem (tak NSA w wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1118/16, CBOSA). W świetle powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły wyczerpująco kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi ochronę środowiska. Z akt sprawy wynika bezspornie, że przedmiotowa działka położona jest w granicach M. Parku Krajobrazowego i na Obszarze Natura 2000 – Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków ... . Teren inwestycji objęty jest więc ochroną przyrodniczą. Organy obydwu instancji kwestii ochrony przyrody nie omówiły stojąc na stanowisku, że skoro RDOŚ nie zajął stanowiska na piśmie, to dokonał pozytywnego uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., co zwalnia organy orzekające w sprawie głównej z oceny kwestii zgodności inwestycji z przepisami regulującymi to zagadnienie. Takiej interpretacji art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nie można zaakceptować. Niezajęcie stanowiska, w terminie 21 dni, przez RDOŚ, jako organu profesjonalnego w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na terenie inwestycji obowiązuje rozporządzenie nr 9 Wojewody (...). W § 3 ust. 1 pkt 7 tej uchwały wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak wykazała skarżąca, przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana na terenie objętym zakazem zabudowy. W toku postępowania nie zbadano tej okoliczności i nie oceniono czy zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanej uchwały ma zastosowanie w stosunku do planowanej inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).