II SA/Ol 1009/13

Dnia 17 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi (montaż komina stalowego na ścianie zewnętrznej) na budynku przy ul. "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., że montaż komina został wykonany bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, a w toku wszczętego postępowania ustalono na podstawie przedłożonego przez inwestora – L. K. materiału dowodowego (protokół odbioru kominiarskiego, ekspertyza techniczna, unijna deklaracja zgodności elementów konstrukcyjnych komina), że wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami technicznymi i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Od powyższej decyzji z dnia "[...]" odwołanie złożył w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" zarządca R. N., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz nakazanie za pośrednictwem PINB demontażu komina. Wskazał, że decyzja PINB w "[...]" została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zawiera nieprawdziwe ustalenia stanu faktycznego i jest krzywdząca dla pozostałych członków wspólnoty, gdyż nie wyrazili oni zgody na montaż komina. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Argumentował m.in., że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym też celu organ prowadzący postępowanie jest obowiązany ustalić czy wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami czy też nie i ewentualnie jakie czynności (czy też roboty) trzeba wykonać, aby można było je zalegalizować. Podkreślił przy tym, że ustawa nie zobowiązuje inwestora, legalizującego samowolnie wykonane roboty budowlane do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak np. w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego też zarzut skarżącego dotyczący braku zgody Wspólnoty na wykonanie komina, co do zasady nie miałby wpływu na zasadność podjętej decyzji, jednak biorąc pod uwagę stan faktyczny badanej sprawy, powyższe stanowisko nie ma tutaj zastosowania. Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się m.in. warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Do budynków mieszkalnych odnoszą się warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych. Zgodnie z § 20 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. dotyczącego warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836 ze zm.) wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właścicieli budynku. Bezsporne jest zaś, że montaż dodatkowego urządzenia grzewczego w mieszkaniu jest zmianą instalacji. W związku z powyższym inwestor musiał się wykazać zgodą właściciela budynku, by wykonane przez siebie roboty zalegalizować. Mając na uwadze, że organ pominął całkowicie powyższą okoliczność, nie dał tym samym inwestorowi możliwości uzyskania takiej zgody. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w wyniku uchylenia przez Sąd Okręgowy uchwały Wspólnoty odmawiającej zgody na zainstalowanie spornego komina, kwestia zgody Wspólnoty pozostaje nadal otwarta. Z akt wynika bowiem, że inwestor zwrócił się do Wspólnoty na piśmie o wyrażenie zgody na montaż komina, a uchylenie uchwały przez Sąd spowodowało, że pismo powyższe pozostaje nadal bez rozpoznania. W takiej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przedwcześnie, gdyż organ stopnia powiatowego winien umożliwić inwestorowi w toku prowadzonego postępowania uzyskanie takiej zgody czy to od Wspólnoty czy też np. zastępczo od sądu powszechnego. Konkludując podniósł, że powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodał również, że organ stopnia powiatowego wskazał nieprawidłową podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję WINB wywiódł do Sądu L. K. żądając jej uchylenia w całości. Wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca i została podjęta zbyt pochopnie. Argumentował, że Sąd Okręgowy uchylił uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", przedmiotem której była odmowa zgody na zainstalowanie przez niego urządzenia na paliwo stałe wraz z przewodem dymowym. Tym samym nakazanie przez WINB uzyskania zgody Wspólnoty na montaż powyższego urządzenia jest utrudnianiem wykonania wyroku i jest sprzeczne z postanowieniami sądu. Dodał, że zarządca Wspólnoty utrudnia mu życia, nasyła na niego kontrole i nie wykonuje swoich obowiązków. W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W wyniku tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, a zatem skarga mogła być uwzględniona. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą brak podstaw do nałożenia obowiązków. Decyzja PINB została wydana w trybie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012r., II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482). Tak więc ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Na gruncie przedmiotowej sprawy PINB wskazał, że wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi w budownictwie i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Nie było zatem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót. Stanowisko PINB zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy, który stwierdził, że inwestor musiał się wykazać zgodą właściciela budynku, by wykonane przez siebie roboty zalegalizować. Z tą też kwestią wiąże się główny zarzut i motyw wniesienia skargi. O obowiązku przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (publ.: ONSAiWSA z 2011 r. Nr 2, poz. 22). W uchwale tej zajęte zostało stanowisko, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w przypadkach takich jak: wynikający z art. 51 ust.1 pkt 1 nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, wiążącej się z art. 51 ust. 3 decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poglądem prawnym wyrażonym w cytowanej wyżej uchwale związany jest zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak NSA w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013r. w sprawie o sygn. akt II FSK 824/10 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc treść powyższej uchwały na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości (Wspólnoty) na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie mógł żądać od skarżącego wykazania się zgodą właściciela/właścicieli budynku, by wykonane przez siebie roboty zalegalizować. W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazała bowiem podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy rozpozna sprawę co do jej istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Na marginesie, wyjaśnić należy stronie skarżącej, że kwestie związane ze współwłasnością nieruchomości regulowane są przez przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Na mocy art. 201 Kodeksu cywilnego do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 202 k.c.). Zgodnie z art. 203 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Stosownie do art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy i przytoczone przepisy Kodeksu cywilnego, można przypuszczać, że być może droga cywilna dałaby stronie skarżącej możliwość bardziej wszechstronnego uregulowania kwestii współwłasności nieruchomości. Właściwy w powyższych sprawach byłby sąd powszechny, który powołany jest do rozstrzygania sporów miedzy współwłaścicielami i ma możliwość oceny całości problemu korzystania z nieruchomości. Sąd administracyjny w niniejszej sprawie był natomiast właściwy jedynie do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego. Stwierdzone podczas kontroli zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, sprowadzających się w sprawie do uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.