II SA/Ol 1012/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D.G. od decyzji "[...]"Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii "[...]" z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie kary za nieprzestrzeganie wymagań weterynaryjnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") wymierzył D.G. (dalej: "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2. Ustalił bowiem, że w toku kontroli związanej z warunkami utrzymywania gęsi przeprowadzonej w okresie 9 - 22 czerwca 2020 r., ujawniono nieprawidłowości związane z zagospodarowaniem padłych gęsi. Znaleziono porozrzucane, w stanie zróżnicowanego rozkładu, padłe ptaki wokół ogrodzenia po jego zewnętrznej stronie. Na terenie fermy znajdował się pusty pojemnik na padłe ptaki. Ustalono, że od momentu pierwszego wstawienia gęsi, nie przekazywano padłych ptaków do zakładu sektora utylizacyjnego. W toku postępowania Skarżąca przedstawiła dokument z 12 czerwca 2020 r., który potwierdzał odebranie przez wyspecjalizowany podmiot padłych gęsi w ilości 200 kg. Organ pierwszej instancji przy nakładaniu kary wziął pod uwagę, że czyn popełniony został po raz pierwszy. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, "[...]" Wojewódzki Lekarz Weterynarii w "[...]" (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewódzki Lekarz"), decyzją z "[...]" r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zaniechania usuwania przez Skarżącą ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (padłe ptaki) zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 12 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2020 (Dz. Urz. UE L 300 z 14. 11.2009r.), dalej jako: "rozporządzenie nr 1069/2009". W związku z tym zastosowano art. 85a ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1967), dalej jako: "ustawa o ochronie zwierząt", i wymierzono karę pieniężną. Wysokość kary pieniężnej ustalono w oparciu o stawki kwotowe dla ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 629), dalej jako: "rozporządzenie z 2 maja 2014 r.", biorąc pod uwagę rodzaj materiału, jaki stanowi dany uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego i masę padłych zwierząt wskazaną w dokumencie handlowym z 12 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy ustalił w trybie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", że strona przekazała w toku postępowania kontrolnego padłe gęsi do uprawnionego podmiotu (zakładu przetwórczego) 12 czerwca 2020 r., czyli dopiero po ujawnieniu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2020 r. Podzielił stanowisko, że padłe gęsi stanowiły materiał kat. 2, o masie powyżej 100 kg, co obligowało do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł zgodnie z § 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2 maja 2014 r. Organ odwoławczy, odnosząc się do wywodów Skarżącej dotyczących zapełnienia 20% pojemnika padłymi pisklętami, stwierdził, że z ustaleń zawartych w protokole kontroli z 9 i 22 czerwca 2020 r., do których Skarżąca nie złożyła zastrzeżeń, wynikało, że na dzień kontroli pojemnik na padłe ptaki był czysty i pusty. Sytuacja, którą wskazuje Skarżąca w odwołaniu, miała miejsce dopiero w trakcie kontroli przeprowadzonej 10 lipca 2020 r., co wynikało z ustalenia w protokole z kontroli nr "[...]" Lista Kontrolna SPIWET - gospodarstwa (dobrostan zwierząt). Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku "o zmniejszenie kary", wyjaśnił natomiast, że wysokość wymierzonej kary została ściśle określona w § 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2 maja 2014 r. i w związku z tym jej wysokość nie podlega uznaniu organów Inspekcji Weterynaryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi Skarżącej na ww. decyzję Wojewódzkiego Lekarza, prawomocnym wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., II SA/Ol 814/20, uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego kwotę 240 zł powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości sam fakt, że w trakcie przeprowadzenia pierwszej kontroli 9 czerwca 2020 r. stwierdzono padłe ptaki i ustalono, że pojemnik przeznaczony na uboczne produkty do utylizacji nie był zapełniony, a także prawidłowo ustalono wielkość produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego w oparciu o dokument handlowy z 12 czerwca 2020 r. Skarżąca zmiennie podawała w toku postępowania wielkości ptaków padłych, które zostały ujawnione w toku kontroli, nie budzi natomiast wątpliwości okoliczność, że w dniu 12 czerwca 2020 r. Skarżąca przekazała do utylizacji 200 kg szczątków ptaków. Niesporna pozostaje także okoliczność, że z dokumentu kontroli Lista Kontrolna SPIWET - gospodarstwa (dobrostan zwierząt) z 10 lipca 2020 r. wynikało, że z pierwszego rzutu gęsi, które w dacie kontroli miały 13 tygodni, padło ok. 782 sztuk, natomiast przed datą kontroli Skarżąca nie utylizowała padłych ptaków. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne w tej sprawie nie były wystarczające do merytorycznego jej rozpoznania, a podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie było co najmniej przedwczesne, gdyż nie odniesiono się do dyspozycji przepisów działu IVa k.p.a., regulujących nakładanie administracyjnej kary pieniężnej. Sąd wskazał, że do postępowań prowadzonych w trybie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Pomijając treść przepisów działu IVa k.p.a., organy nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Naruszono tym samym art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wywiódł, że obszar kar administracyjnych w art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz rozporządzenia z 2 maja 2014 r. nie został całkowicie uregulowany, gdyż w ustawie tej brak jest regulacji dotyczącej miarkowania kary, instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, przedawnienia nałożenia kary. W zakresie nie objętym regulacją tą oraz regulacją działu III Ordynacji podatkowej zaś winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. Sąd zarzucił, że nie uwzględniając ww. regulacji, organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Sąd stwierdził, że wymierzenie kary pieniężnej w tej sprawie uzależnione jest od oceny przez organ czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia, czy też miał miejsce przypadek określony w art. 189e k.p.a. Decyzją z "[...]" r. Wojewódzki lekarz uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Olsztynie z 5 sierpnia 2021 r., II SA/O1 814/20. W wyroku tym Sąd zarzucił zaś, że nie rozważono, czy istnieją podstawy do zastosowania art. 189e i art. 189f k.p.a. Wywiódł, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. Uchybienia procesowe dotyczące braku materiału dowodowego oraz jego oceny nie mogą zostać konwalidowane przez organ II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie tylko z uwagi na istotny zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale także konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż ustalenia te mogą mieć wpływ na podjęcie decyzji o nałożeniu kary. W związku z powyższym Wojewódzki Lekarz był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien uwzględnić wszystkie wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA w Olsztynie, a więc przede wszystkim powinien dokonać oceny, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 189f k.p.a. i czy nie miał miejsca przypadek określony w art. 189e k.p.a. W sprzeciwie od ww. decyzji Skarżąca nie zgodziła się z nałożoną karą pieniężną i podtrzymała w całości zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że prawomocnym wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., II SA/Ol 814/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Lekarza z "[...]" r. Sąd ocenił przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe i uznał je za niewystarczające dla sformułowania ostatecznych ocen. W konsekwencji, zalecił organowi odwoławczemu uzupełnienie w kierunku przez siebie wskazanym. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z cytowanego przepisu wynika, że zarówno organy, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09). Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Zaznaczyć należy, że ocena prawna może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może w związku z tym polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II GSK 1261/21). Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16). Biorąc pod uwagę wiążący charakter ww. wyroku, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku. Zatem, ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Podkreślenia również wymaga, że w wyroku z 5 sierpnia 2021 r. Sąd wprost stwierdził, że "podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, gdyż (...) nie odniesiono się do dyspozycji przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących nakładanie administracyjnej kary pieniężnej". Ponadto zarzucił, że "organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny", w konsekwencji czego uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję. Jasno też wskazał na obowiązek ocenienia, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia (art. 189f k.p.a.), lub czy miał miejsce przypadek określony w art. 189e k.p.a. Organ odwoławczy uchylił się od wykonania wytycznych określonych przez Sąd, gdyż ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się wyłącznie do uchylenia merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu i zrealizuje wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 5 sierpnia 2021 r., II SA/Ol 814/20. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.