II SA/Ol 102/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia "[...]" (data wpływu do Urzędu Miasta w "[...]") S. C. zwrócił się o podział nieruchomości oraz ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", obręb "[...]", przy "[...]" w "[...]". Pismem z dnia "[...]" Prezydent "[...]" przesłał Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w "[...]" projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej określonej inwestycji do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako: u.p.z.p.). Postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" Zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego domu jednorodzinnego o wiatrołap, wykonaniu przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz podziale na dwie części nieruchomości przy "[...]" w "[...]" na działce nr "[...]", obręb "[...]", z uwagi na fakt nie zawarcia w treści projektu decyzji ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w formie określonej przepisami prawa oraz umieszczenie w treści decyzji negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu podniósł m.in., że wprowadzanie opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie podziału nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków do decyzji o warunkach zabudowy, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i zapis w tym przedmiocie nie powinien być zamieszczany w treści decyzji. W związku z powyższym uzgodnienie projektu decyzji nie było możliwe ze względu na uchybienia prawne. Następnie, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" ("[...]") działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" - Kierownik Referatu ds. lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy w Biurze Planowania Przestrzennego odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego domu jednorodzinnego o wiatrołap, wykonaniu przyłączy wod.-kan. oraz podziale nieruchomości na dwie części na działce nr "[...]", obręb "[...]", przy "[...]" w "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że decyzja odmowna wydana została z uwagi na negatywne uzgodnienie projektu decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odwołaniu od powyższej decyzji S. C. wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też ustalenie osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie. Wyjaśnił, iż nie składał zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z uwagi na to, że podziela jego opinię w kwestii braku oparcia w przepisach prawa negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dodał, iż organ pierwszej instancji w piśmie z dnia "[...]" skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie przesłał do inwestora załączników. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Argumentowało m.in., iż zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania w toku załatwiania sprawy. Z kolei w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPK 14/98, ONSA 1999/3/80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Podniesiono, iż w sprawie postanowieniem z dnia "[...]" Zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego domu jednorodzinnego o wiatrołap, wykonaniu przyłącza wodo - kan. oraz podziale nieruchomości na działce nr "[...]", obręb "[...]", przy "[...]" w "[...]", dlatego też organ pierwszej instancji, powołując się na postanowienie organu współdziałającego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Konkludując podkreśliło, iż organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Organ odwoławczy nie może bowiem kwestionować treści merytorycznej postanowienia uzgadniającego i tym bardziej podważać materiał dowodowy, na podstawie którego projekt decyzji został uzgodniony. W konsekwencji, z tego względu, iż gdy organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, to organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, dlatego też decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do Sądu S. C. żądając jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, podniósł m.in., że uchybienia wskazane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków winny być konwalidowane przez organ pierwszej instancji w drodze stosownej decyzji, co nie zostało jednak uczynione. Natomiast Kolegium w zakwestionowanej decyzji skupiło się przede wszystkim na kwestii związania organu prowadzącego postępowanie główne treścią postanowienia uzgadniającego i wskazało, że organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienie. Niemniej jednak Kolegium, prowadząc postępowanie odwoławcze, w ogóle nie odniosło się merytorycznie do argumentów odwołania dotyczących stanu prawnego w sprawie, czym naruszyło art. 15 k.p.a. Dodał również, że Kolegium pozbawiło go czynnego udziału w postępowaniu – naruszenie art. 10 k.p.a. oraz naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić wskazaniem, iż konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, wynika z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia te dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. i mogą następować w formach opinii, czy uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 425). Należy wskazać, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne. Organ ten przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), wraz załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji. Nadto art. 53 ust. 4 pkt 2 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z uwagi na negatywne stanowisko organu uzgadniającego. Z kolei Kolegium w zakwestionowanej decyzji skupiło się przede wszystkim na kwestii związania organu prowadzącego postępowanie główne treścią postanowienia uzgadniającego i wskazało, że organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienie – skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z powyższym poglądem organu odwoławczego. Niemniej jednak organy, prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w ogóle nie odniosły się merytorycznie - nie uwzględniły oceny prawnej – zawartej w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Mianowicie, organ pierwszej instancji całkowicie zignorował ocenę Konserwatora, że w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zostały zawarte ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu) w formie zapisów, co pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Ponadto, z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w projekcie decyzji o warunkach zabudowy umieszczono opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków wskazującą, że podział działki o nr geod. "[...]" naruszy kompozycję "[...]". W powyższym zakresie organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy objęta wnioskiem o podział nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, bo tylko co do podziału takiej nieruchomości - zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 - wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków (wpisu do rejestru zabytków nie można utożsamiać z wpisem do gminnej ewidencji zabytków – v.: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 31/10). W świetle powyższego, słusznie wskazał Wojewódzki Konserwator Zabytków, że projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa w aspekcie ustaleń dotyczących ochrony zabytków. Ocena konserwatora zabytków winna skutkować sporządzeniem przez organ pierwszej instancji nowego, zgodnego z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony zabytków, projektu decyzji o warunkach zabudowy i ponownym jego przedłożeniu organowi uzgadniającemu. Tymczasem organ pierwszej instancji, pomimo wykazania przez organ uzgadniający błędów polegających na niezgodnym z przepisami lub niewłaściwym zastosowaniu norm z zakresu ochrony zabytków, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Uchybienia organu pierwszej instancji winno uwzględnić Kolegium w ramach ponownego rozpatrywania sprawy i rozważyć ewentualność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., oczywiście po jednoznacznym ustaleniu, czy istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy winien był bowiem orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący w dniu wydania własnej decyzji. Obowiązkowi temu Kolegium uchybiło, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ograniczenie się Kolegium wyłącznie do badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w kontekście związania go postanowieniem uzgodnieniowym narusza obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy – art. 15 k.p.a.. Zauważyć ponadto trzeba, iż w myśl art. 6 k.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Ta sformułowana w powyższym przepisie zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, nie została spełniona przez organy zasada orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, okolicznością, która również spowodowała wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału w postępowaniu zgodnie, z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium. Omawiana zasada obejmuje m.in. prawo strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem - prezentowanym zarówno w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również przez doktrynę - strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Podkreślenia wymaga ponadto, iż zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na wniosek strony). Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a., jako jedna z zasad ogólnych mających charakter norm prawnych, jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i ma zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Dlatego też, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium naruszyło powyższą zasadę, bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że prowadząc postępowanie odwoławcze pouczyło skarżącego o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do wszystkich okoliczności sprawy. Zasadny jest zarzut, że w trakcie postępowania Kolegium w ogóle nie zawiadomiło strony skarżącej o przystąpieniu do fazy rozstrzygnięcia, a tym samym została ona pozbawiona prawa do zajęcia stanowiska odnośnie całości dowodów i materiałów zawartych w aktach sprawy, co niewątpliwie w danej sprawie mogło mieć wpływ na treść orzeczenia organu i kształt całego postępowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że usprawiedliwione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim została naruszona określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa. Podsumowując rozważania, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, będąc jednocześnie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd, oraz respektując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zobowiązany będzie do wnikliwego rozważenia, czy istnieje w obowiązującym stanie prawnym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z przytoczonych powyżej względów decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów procesowych z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. podlegały uchyleniu. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wykonalności decyzji. O kosztach sprowadzających się w niniejszej sprawie do uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.