II SA/Ol 1020/19

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ..., nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z "[...]" Wójt Gminy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na części działki nr "[...]" (jezioro A), obręb A, na wysokości działki nr "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej: "skarżący") decyzją z "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 510/18, oddalił skargę skarżącego wniesioną na powyższą decyzję Kolegium. Następnie, 8 stycznia 2019 r., skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z "[...]". Powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., zarzucił, że przy ustalaniu warunków zabudowy w obszarze analizowanym uwzględnione zostały samowolnie wybudowane obiekty budowlane. Postanowieniem z "[...]" Kolegium odmówiło wznowienia postepowania w sprawie zakończonej własną decyzją z "[...]". Kolegium stwierdziło, że skarżący dowiedział się, że pomosty zrealizowane w sąsiedztwie projektowanej inwestycji stanowią samowolę budowlaną, którą to okoliczność wywodził z braku we właściwych urzędach dokumentacji wskazującej na legalne wykonanie tych obiektów na przełomie lat 2018 i 2019. We wniesionej do sądu 8 czerwca 2018 r. skardze podnosił bowiem, że jak dowiedział się "w gminie, obiekty budowlane, które poddał analizie organ, i na których istnienie powołał się w decyzji, są samowolą budowlaną. Z tej przyczyny nie mogły i nie powinny być brane pod uwagę". W skardze zarzucił zatem organom błędne nieuwzględnienie tej okoliczności. W tej sytuacji skarżący w czerwcu 2018 r. wiedział, że przedmiotowe pomosty stanowią samowolę i nie powinny być uwzględnione w analizie. Tym samym złożony w organie pierwszej instancji 8 stycznia 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczność ta wykluczyła możliwość wznowienia postępowania. Kolegium stwierdziło, że nie mogło uwzględnić wniosku o wznowienie także z tego powodu, że jako dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, skarżący wskazał pisma otrzymane ze Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy. Dokumenty te nie stanowią orzeczenia właściwego sądu lub innego organu stwierdzającego, że analiza urbanistyczna została sfałszowana. Nie zaistniała także podstawa do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. m.in. niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaprzeczył, jakoby już w czerwcu 2018 r. wiedział o nielegalnym wybudowaniu pomostów uwzględnionych w analizie. Stwierdził, że zawarte w skardze oświadczenie dotyczące samowoli budowlanej było jedynie interpretacją stanu faktycznego, a nie oświadczeniem wiedzy. W tej dacie skarżący nie był jeszcze pewien, że przedmiotowe obiekty są nielegalne, a jedynie tak przypuszczał. Zauważył, że Sąd oddalając skargę uznał, że w obszarze analizowanym nie znajdują się nielegalnie wybudowane obiekty. Podkreślił, że w styczniu 2019 r. wyszły na jaw nowe dowody w postaci pism organów administracji podważające legalność obiektów budowlanych uwzględnionych przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Ponadto, wskazują one na spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wywiódł, że wystąpienie powołanych przez niego przesłanek wznowienia nie wymaga przedstawienia orzeczenia sądu, lecz jedynie dowodów, co miało miejsce. Ponadto stwierdził, że spełnione są przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a., gdyż dowody wskazują, że doszło do fałszerstwa, a budowa niestrzeżonego i niezabezpieczonego pomostu o długości 47 m zagraża bezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzkiego, w szczególności małym dzieciom skarżącego. Postanowieniem z "[...]" Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z "[...]". Kolegium stwierdziło, że skarżący nie zachował ustawowego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Zauważyło, że okroczność nielegalnego wybudowania uwzględnionych w analizie urbanistycznej pomostów skarżący podniósł już w skardze do sądu, którą sporządził w czerwcu 2018 r. Zawarte w skardze stwierdzenie Kolegium oceniło jako jednoznaczne i wykluczyło możliwość uwzględnienia stanowiska skarżącego, że miało ono inną treść, niż wyrażona literalnie. Tym samym upłynął termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. na złożenie wniosku w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium oceniło, że spóźnione było także powołanie się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyło, że skarżący nie wyjaśnił, jakie dowody, na podstawie których wydana została decyzja o warunkach zabudowy, okazały się fałszywe. Z jego wyjaśnień wynika natomiast, że nie chodzi o sfałszowany dowód, lecz o błędne przyjęcie w analizie urbanistycznej, że pomosty, na podstawie których ustalono warunki zabudowy, wybudowane zostały legalnie. Na tę okoliczność wnioskodawca powoływał się już w skardze z czerwca 2018 r. Fakt, że pisma, które - w ocenie skarżącego - dowodzić mają braku legalności pomostów uwzględnionych w analizie, pochodzą ze stycznia i lutego 2019 r. nie sprawił, że termin ten rozpoczął bieg dopiero od dnia uzyskania tych dokumentów. Kolegium zauważyło, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest mowa o nowych okolicznościach faktycznych i nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, natomiast dokumenty z 17 stycznia 2019 r. i 5 lutego 2019 r. nie istniały w dniu wydania przez Kolegium decyzji z "[...]". Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z "[...]". Zarzucił, że Kolegium błędnie przyjęło, że wniosek o wznowienie postępowania złożył z uchybieniem terminu. Podniósł, że "nowe okoliczności", to jest pisma organów administracji z 2019 r., z których wyraźnie wynika brak legalności obiektów budowlanych uwzględnionych w analizie poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy, nie istniały w dacie wniesienia poprzedniej skargi. Ponadto, skarżący otrzymał te dokumenty w okresie 30 dni od złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zauważył, że wątpliwości co do braku legalności pomostów wskazywał już m.in. 10 sierpnia 2017 r., a nie dopiero w skardze z czerwca 2018 r. Kwestia nielegalności ujętych w analizie pomostów nie została jednak zbadana w toku postępowania administracyjnego z uwagi na brak dowodów potwierdzających zarzut samowoli budowlanej. Stwierdził, że skoro orzekające w sprawie organy wiedziały o braku legalności przedmiotowych obiektów budowlanych, to ustalając warunki zabudowy sporządzone w oparciu o fałszywe dowody, naruszyły prawo. Zarzucił ponadto, że błędnie i wbrew jego intencji, którą było wyłącznie wskazanie na istnienie wątpliwości co do legalności tych obiektów, a nie przesądzenie tej kwestii, Kolegium interpretuje jego stwierdzenie zawarte w skardze z czerwca 2018 r. Zarzucił też, że w toku pierwotnego postępowania Kolegium nie uwzględniło jego argumentów z uwagi na brak dowodów, zaś obecnie wywodzi, że już wcześniej skarżący takimi dowodami dysponował. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporne w niniejszej sprawie jest czy skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z 6 kwietnia 2018 r. w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. We wniosku z 4 stycznia 2019 r. skarżący powołał się na dwie przesłanki, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Przewidują one, że sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zaś na podstawie pkt. 2 – gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Obie te przesłanki, zdaniem skarżącego, są spełnione w sprawie z uwagi na uwzględnienie nielegalnie wybudowanych pomostów w analizie urbanistycznej, która stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Dowodami potwierdzającymi istnienie tej okoliczności mają być kopie pism Wójta z 17 stycznia 2019 r. i Starosty z 5 lutego 2019 r. Zasadnie Kolegium oceniło, że zarzut uwzględnienia w analizie samowolnie wybudowanych pomostów skarżący podnosił już wcześniej, gdyż w skardze z 4 czerwca 2018 r. stwierdził kategorycznie, że cyt.: "jak dowiedziałem się w gminie, obiekty budowlane, które podał analizie organ, i na których istnienie powołał się w decyzji, są samowolą budowlaną". Wbrew obecnie podnoszonej argumentacji, skarżący nie wyraził więc swoich wątpliwości co do legalności pomostów uwzględnianych przy ustalaniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, lecz kategorycznie stwierdził istnienie stanu bezprawności w tym zakresie. Tym samym nie można uznać, że miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany w odniesieniu do obu podstaw wznowieniowych. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że podnoszona okoliczność nieprawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej nie mieści się w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że "fałszywy" w rozumieniu tego przepisu jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałsz dowodu dla prawnej wiarygodności powinien być uprzednio stwierdzony orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (zob. wyrok tut Sądu z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 45/2018, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Termin "inny organ" oznacza natomiast w szczególności: Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie. Jak zasadnie wskazało Kolegium, skarżący nie zarzuca w zasadzie, że analiza urbanistyczna została sfałszowana w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz że nieprawidłowo uwzględniono w niej określone obiekty, a więc że została sporządzona niezgodnie z przepisami. Zaznaczyć należy, że skarżący nie tylko nie powołał się na orzeczenie sądu powszechnego lub właściwego organu stwierdzające popełnienie przestępstwa, ale nawet nie uprawdopodobnił, że np. dane w analizie urbanistycznej zostały sfałszowane, dokument ten został przerobiony lub że został on sporządzany w wyniku określonego czynu zabronionego, np. użyciem przemocy, groźbą karalną czy udzieleniem korzyści majątkowej. Niezależnie od niewykazania, że analiza urbanistyczna została sfałszowana, nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Przepis ten wymaga więc poza stwierdzeniem oczywistości fałszu wykazania, że może wystąpić określone niebezpieczeństwo. Samo ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu, będące pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, nie stanowi zagrożenia dla jakiegokolwiek dobra chronionego, wymienionego w cytowanym przepisie. W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił zastrzeżenia jedynie co do sposobu korzystania z już istniejącego pomostu. Wyjaśnić też trzeba, że kopie pism organów administracji z 17 stycznia 2019 r. i 5 lutego 2019 r. nie mogą być uznane za "nowe dowody" w rozumieniu art., 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie istniały w dniu wydania decyzji Kolegium z "[...]". Z dokumentów tych może jedynie wynikać "nowa okoliczność", która istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi, który wydał tę decyzję. Skoro tą okolicznością ma być uwzględnienie w analizie urbanistycznej samowolnie wybudowanych pomostów, to ta podstawa wznowieniowa była znana skarżącemu wcześniej, niż jeden miesiąc przed dniem złożenia wniosku o wznowienie, co wyklucza możliwość wznowienia postępowania. Podnieść ponadto należy, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku sądu oddalającym skargę, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zależy od tego, czy sądowi znane były przy oddaleniu skargi okoliczności powołane następnie jako podstawa wznowienia postępowania. Jeżeli strona powołuje się na okoliczności i dowody nie znane sądowi przy oddaleniu skargi, a jednocześnie istniejące i nie znane organowi w dniu wydania decyzji, a więc wskazuje na inny stan faktyczny niż przyjęty przez sąd, to wówczas organ administracji uprawniony jest do wznowienia postępowania bez potrzeby wznowienia postępowania sądowego (tak NSA w wyroku z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 312/07; CBOSA). W skardze złożonej w sprawie II SA/Ol 510/18 skarżący eksponował zarzut uwzględnienia w analizie urbanistycznej nielegalnie wybudowanych pomostów. Sąd nie sporządzał uzasadnienia wyroku z uwagi na brak stosownego wniosku (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Skoro jednak oddalił tę skargę należy przyjąć, że kwestia ta musiała podlegać ocenie Sądu, który uznał, że omawiany zarzut nie może stanowić okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 p.p.s.a., która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.