I OSK 312/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu T. - W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006r. sygn. akt I SA/Wa 541/06 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu T. - W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu T. - W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2006 r. oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu T.-W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] w sprawie wznowienia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] orzekł zwrot na rzecz A. i S. W. wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] utrzymał decyzję o zwrocie w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3399/00 oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody K.-P., powołując się na wydany w tej samej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 30 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1315/97, w którym Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wywłaszczenie nastąpiło w związku z planowaną trzecią rozbudową Przedsiębiorstwa Państwowego Zakładów [...] "[...]" [...] w T., do której jednak nie doszło. W odrębnym postępowaniu ostateczną decyzją stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 1975 r. o zatwierdzeniu planu zagospodarowania tej rozbudowy. Sąd nie podzielił poglądu, że przeszkodą w zwrocie nieruchomości jest jej wykorzystanie pod pracownicze ogrody działkowe, urządzone na tym terenie w sposób sprzeczny z celem wywłaszczenia, przepisami prawa oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego teren pod zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2003 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd T.-W. wystąpił do Wojewody K.-P. o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...]. Związek Działkowców podniósł, że wyszły na jaw nowe okoliczności, w szczególności związane z dokonaniem przed upływem 7 lat od wykupu nieruchomości trzeciej rozbudowy ZWCH "[...]" [...] w T. oraz założeniem w tym okresie strefy ochronnej w postaci ogródków działkowych. Powołał się w tej kwestii na określone decyzje, pisma i informacje prasowe. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2003 r. Wojewoda K.-P. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie w dniu 20 maja 2005 r. wydał decyzję, w której orzekł w pkt 1 o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] orzekających o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz w pkt 2 odmówił zwrotu na rzecz S. W. nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. W., Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zmiany decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...]. Minister stwierdził, że obecna zmiana stanowiska Przedsiębiorstwa [...] S.A. nie uzasadnia zmiany decyzji, bowiem nie są to nowe, nieznane organowi dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślił, że w dotychczasowym postępowaniu Przedsiębiorstwo [...] S.A. (poprzednio ZWCH "[...]" [...]) wskazywało na fakt niezrealizowania "trzeciej rozbudowy". Poza tym fakt wzniesienia szeregu budynków i obiektów budownictwa przemysłowego był powszechnie znany oraz wzmiankowany w dokumentach zawartych w aktach sprawy. Zasadność zwrotu potwierdzają również powoływane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące nieruchomości. Związek Działkowców wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że decyzja Ministra Transportu i Budownictwa jest niezgodna z prawem. Z powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Minister uchylając decyzję organu pierwszej instancji winien zatem rozstrzygnąć w sposób wynikający z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tzn. domówić uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmówić zmiany decyzji Wojewody z dnia [...] W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Dalej podniesiono, że fakt rozbudowy Zakładu w ramach trzeciego etapu, jest nową, istotną okolicznością faktyczną, a przedłożone dowody są nowymi dowodami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć, zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Skarżący zaznaczył, że mapa z 1992 r. - znajdująca się w aktach sprawy - obejmuje budynki wzniesione w ramach trzeciego etapu rozbudowy Zakładów i niewątpliwie przekonuje o tym, że trzeci etap rozbudowy nastąpił. Tymczasem podstawą rozstrzygnięć w sprawie było założenie, że ten etap rozbudowy Zakładów [...] nie miał miejsca. Ujawnienie nowych dowodów wskazujących na realizację trzeciego etapu rozbudowy Zakładów prowadzi nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale również stanowi przesłankę wznowieniową, tak samo jak błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co także miało miejsce. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja narusza nie tylko art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale również art. 7 i art. 8 k.p.a. Stanowisko Ministra jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, natomiast jest przejawem zastosowania prawdy formalnej. Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] w przedmiocie sprostowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że zamiast zwrotu "orzekam o odmowie zmiany decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...]" winno być "orzekam o odmowie uchylenia decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...]". W odpowiedziach na skargę Minister oraz S. W. wnieśli o jej oddalenie. S. W. twierdziła, że fakt utworzenia strefy ochronnej dla trzeciej rozbudowy Zakładów nie nastąpił, ponieważ ówczesne przepisy zabraniały utworzenia w strefie ochronnej pracowniczych ogrodów działkowych. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną i z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu. Także uzasadnienie jest właściwe. Sąd podniósł, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego Minister był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2002 r. II SA/Gd 3399/00. Na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wyrok wiąże również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącego nowe okoliczności i dowody, ujawnione po wyroku NSA z dnia 20 listopada 2002 r. mogłyby wskazywać na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 273 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, Sąd zaznaczył, że w uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyraził pogląd: "skoro powołana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność nie wypełnia przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 KPA., należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej". Trzeba uznać, że zwrot w rozstrzygnięciu o odmowie zmiany decyzji, to oczywista omyłka pisarska, która zresztą została już sprostowana postanowieniem z dnia [...]. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd T.-W. zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sporządzonej przez radcę pranego H. N. skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zsądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Związek Działkowców zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Minister Transportu i Budownictwa oraz Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3399/00. Skarżący podniósł, że po wyroku wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody, które zmieniają stan faktyczny na tyle istotnie, iż nie można przyjąć tożsamości spraw. To naruszenie sprawiło, że Sąd nie oceniał sprawy merytorycznie i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zasada związania oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego w oparciu o art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie powinna mieć zastosowania w sprawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 90/05 skarżący zauważył, że granicą związania wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych oraz brak zmiany stanu prawnego. W przypadku przedstawienia nowych dowodów czy okoliczności, które przesądzają o zmianie stanu faktycznego nie może być mowy o tej samej sprawie, nawet gdyby stan prawny nie uległ zmianie. Przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 20 listopada 2002 r. na podstawie materiału dowodowego przyjęto, że trzecia rozbudowa Zakładów nie została zrealizowana. Taki stan został jednak ustalony bez uwzględnienia dowodu w postaci załącznika mapowego do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1975 r., z którego wynika, jakie obiekty w ramach trzeciego etapu rozbudowy miały być zrealizowane i okoliczności potwierdzonej stanowiskiem Przedsiębiorstwa [...] S.A. z dnia 21 lutego 2003 r., że prawie wszystkie obiekty zostały wzniesione. Skarżący podkreślił, że Sąd nie miał wątpliwości co tego, że podniesione dowody były nowe, skoro wskazał na możliwość wystąpienia o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a. Związek Działkowców wybierając sposób działania w sprawie, tj. wystąpienie o wznowienie postępowania administracyjnego, a nie wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, kierował się poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1985 r. SA/Wr 385/85 (OSP 1987/2/27). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że jest związany oceną prawną, która została wyrażona w oparciu o inny stan faktyczny sprawy. Na zakończenie skarżący zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, iż sposób postępowania zmierzający do ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek ujawnienia nowych okoliczności i dowodów, stanowił przyczynę oddalenia skargi. Uzasadnieniem rozstrzygnięcia było jedynie związanie oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Użyty w cytowanym przepisie zwrot "wiąże w sprawie" oznacza, iż chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, w której formalnie organu jak i sądu nie obowiązuje związanie orzeczeniem sądu wydanym w innej sprawie. Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu prawnego sprawy, ponieważ zawiera wypowiedź w zakresie zgodności skontrolowanego aktu z prawem. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia przez organy administracji publicznej innych zdarzeń wpływających na stan prawny, szczególnie w sytuacji, gdy okoliczności te nie były znane składowi orzekającemu w sprawie. Wobec tego regulacja art. 99 cytowanej wyżej ustawy nie wyklucza, co do zasady, możliwości wznowienia postępowania administracyjnego po weryfikacji decyzji w postępowaniu przed NSA, zakończonym wyrokiem wydanym przed 1 stycznia 2004 r. Ocena dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w takiej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności zależy od treści rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, dokonujący weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Dopuszczalność wznowienia postępowania po weryfikacji decyzji przez sąd administracyjny wiąże się z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia oraz powagą rzeczy osądzonej. Aktualnie kwestie te regulują przepisy art. 170 i art. 171 p.p.s.a., zaś przed 1 stycznia 2004 r. do orzeczeń NSA miały odpowiednie zastosowanie przepisy art. 363 do 366 k.p.c. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Powaga rzeczy osądzonej stanowi zaś gwarancję stabilności sytuacji prawnej powstałej w wyniku rozstrzygnięcia sprawy, przez wykluczenie ponownego rozpoznania sprawy co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powaga rzeczy osądzonej jest cechą przysługująca wyrokom sadów administracyjnych uwzględniającym skargę, jak i wyrokom nie uwzględniającym skargi. Uwzględnienie skargi wyrokiem uchylającym decyzję lub stwierdzającym jej nieważność zamyka możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na drodze administracyjnej. W takiej sytuacji bowiem dochodzi do zniesienia przedmiotu postępowania, którym jest decyzja ostateczna. Natomiast w sytuacji oddalenia skargi następuje ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W tym miejscu należy wskazać na wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, OSP 1987, z. 4, poz. 82, w którym stwierdzono, że: "1. Przymiot prawomocności wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym dla wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych. 2. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a. 3. Wznowienie przed NSA powodują tylko te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym." W wyroku z dnia 17 lutego 1988 r. I SA 891/87, OSNA 1988, nr 1, poz. 38 NSA stwierdził, iż: "Brak jest przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które temu sądowi były znane." Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku sądu administracyjnego, oddalającym skargę, zależy od tego, czy sądowi znane były przy oddaleniu skargi okoliczności powołane następnie jako podstawa wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy strona powołuje się na okoliczności i dowody nie znane sądowi przy oddaleniu skargi, a jednocześnie istniejące i nie znane organowi w dniu wydania decyzji, a więc wskazuje na inny stan faktyczny niż przyjęty przez sąd, to wówczas organ administracji uprawniony jest do wznowienia postępowania bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego. Jednocześnie w takiej sytuacji zmianie ulega przesłanka faktyczna decydująca o tożsamości sprawy. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, a priori mocy wiążącej wyroku NSA na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zarówno organ odwoławczy, jak i sam Sąd jest związany z mocy art. 99 cytowanej wyżej ustawy oceną prawną, wyrażoną w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2002 r. w sytuacji, kiedy strona postępowania powołuje się na dowody i okoliczności jej zdaniem nieznane organowi, jak i sądowi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd nie kwestionuje, że do ujawnienia nowych okoliczności i dowodów doszło po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 20 listopada 2002 r. Zatem rzeczą Sądu było merytoryczne dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czego Sąd jednak nie uczynił, wadliwie interpretując i stosując art. 99 wskazanej wyżej ustawy. Zatem niniejsze uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.